Ухвала

від 15.11.2017 по справі 623/2207/16-а

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2017 р.Справа № 623/2207/16-а Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Бершова Г.Є.

Суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В.

за участю секретаря судового засідання Ружинській К.О

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 14.08.2017 по справі № 623/2207/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області , ОСОБА_3

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1.), звернувся до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області з адміністративним позовом до Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, ОСОБА_3, в якому просив суд визнати бездіяльність Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області щодо відмови у внесенні змін до розпорядження Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області № 432 від 13 грудня 2011 року протиправною; зобов'язати Ізюмську районну державну адміністрацію Харківської області розглянути заяву ОСОБА_1 про внесення змін до пункту 1 розпорядження Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області № 432 від 13 грудня 2011 року (зі змінами, внесенеми розпорядженням Ізюмської РДА № 58 від 02.03.2012) в частині зазначення площі земельної ділянки резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області; визнати протиправним та скасувати розпорядження Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області № 395 від 28 листопада 2013 року "Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності".

Постановою Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 14 серпня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.

Зобов'язано Ізюмську районну державну адміністрацію Харківської області розглянути заяву ОСОБА_1 про внесення змін до пункту 1 розпорядження Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області № 432 від 13 грудня 2011 року (зі змінами, внесенеми розпорядженням Ізюмської районної державної адміністрації № 58 від 02.03.2012 року) в частині зазначення площі земельної ділянки резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області, визнавши протиправною відмову у розгляді такої заяви.

В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати вказане рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В апеляційній скарзі позивач посилається на те, що рішення суду є незаконним та необгрунтованим, оскільки відмова у задоволенні частини вимог обумовлена неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи та неправильним застосуванням норм матеріального права.

Позивач в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її задовольнити.

Представник позивача ОСОБА_4 в судовому засіданні суду апеляційної інстанції в режимі відеоконференції просив суд задовольнити апеляційну скаргу, скасувати постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представник третьої особи - Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив відмовити в її задоволенні.

Представник третьої особи - ОСОБА_3, в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти задоволення апеляційної скарги заперечувала.

Представник відповідача в судове засідання суду апеляційної інстанції не прибув, був належним чином повідомлений про дату, час і місце судового засідання.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, доводи представників сторін, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що розпорядженням Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області від 13.12.2011 № 432 надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою (для подальшої передачі в оренду) площею 83,6 га ріллі за рахунок земель резервного фонду сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь державної власності, розташованих за межами населених пунктів Бражківської сільської ради Ізюмського району Харківської області (а.с. 9).

Розпорядженням Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області № 58 від 02.03.2012 року були внесено зміни у розпорядження № 432 від 13.12.2011 в частині зазначення площі земельної ділянки, а саме: замінено площу 83,6 га на площу 85,3447 га (а.с.10).

Фактичне користування позивачем спірною земельною ділянкою підтверджується Актами встановлення (визначення) втрат бюджету Ізюмського району від ненадходження коштів за фактичне землекористування від 04.06.2014 року, 01.04.2015 року, складеними районною робочою групою з питань раціонального та ефективного використання земель, запобігання порушенням земельного законодавства та роз'яснювальної роботи щодо земельної реформи (а.с.16,17).

На підставі "Технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності по Бражківській сільській раді Ізюмського району Харківської області", розробленої за дозволом відповідача № 279 від 05 серпня 2013 року "Про надання дозволу на проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності" та затвердженої розпорядженням № 395 від 28 листопада 2013 року "Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності" була сформована та зареєстрована у Державному земельному кадастрі земельна ділянка НОМЕР_1 (реєстраційний номер 487413163228), площа якої на 97,77 % перетинається із площею земельної ділянки щодо якої позивачу надано дозвіл на розроблення проекту (а.с.18).

Наказом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 02.12.2015 № 4048-СГ надано в оренду ОСОБА_3 земельну ділянку державної вланості сільськогосподарського призначення площею 84, 0554 га. із кадастровим номером НОМЕР_2 (реєстраційний номер 487413163228), для ведення фермерського господарства (а.с. 128).

Позивач 30 червня 2016 року повторно звернувся до відповідача із заявою про передачу йому в оренду спірної земельної ділянки, шляхом внесення змін до розпорядження Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області від 13 грудня 2011 року № 432.

Листом Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області від 29 липня 2016 року № 01-22/1795 позивачу надано відповідь про неможливість внесення відповідних змін та подальшої передачі йому спірної земельної ділянки (а.с.23).

Вважаючи, що земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_2 сформована та зареєстрована з порушенням вимог чинного законодавства, позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства України, а тому відповідач, як суб'єкт владних повноважень, відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України повинен був доказати правомірність свого рішення про відмову в задоволенні заяви позивача про внесення змін до пункту 1 розпорядження Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області № 432 від 13 грудня 2011 року.

Відмовляючи в задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з їх необгрунтованості.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції, враховуючи таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Згідно п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Колегія суддів зазначає, що для визнання спору як публічно-правового необхідно встановити наявність сукупності двох ознак, а саме: участь у справі сторони, яка є органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньої посадової чи службової особи; правовідносини, що виникли між сторонами у справі мають носити публічно-правовий характер.

При цьому слід враховувати, що участь у справі сторони, яка є органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньої посадової чи службової особи, не відносить таку справу автоматично до адміністративної юрисдикції.

Судовим розглядом встановлено, що в даній справі між сторонами виникли земельні правовідносини, в яких однією із сторін є фізична особа, та предметом позову є оскарження відмови відповідача про внесення змін до рішення органу місцевого самоврядування ненормативного характеру за результатами звернення позивача та оскарження рішення органу місцевого самоврядування з приводу проведення інвентаризації земель. Спір у вказаній справі стосується порушень правил надання земельних ділянок, а також порушення правил інвентаризації під час відведення земельних ділянок.

За статтею 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК України набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Статтею 80 ЗК України установлено, що самостійними суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

З урахуванням такого висновку Конституційного Суду України та з огляду на положення статті 11 Цивільного кодексу України, статей 78, 116, 122 ЗК України, в зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, в сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права.

За таких обставин рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права користування землею), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом України у постанові від 16 грудня 2015 року (справа № 6-2510ц15), а відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

Колегія суддів зазначає, що прийняті суб'єктом владних повноважень рішення № 432 від 13 грудня 2011 року та від № 395 від 28 листопада 2013 року, вичерпали свою дію після його реалізації (земельна ділянка фактично надана в користування на умовах оренди іншій особі), від так вимоги про перевірку на відповідність крітеріям, встановленим ч. 3 ст. 2 КАС України, та вимоги про оскарження відмови в частині внесення змін до таких актів, виходять за межі адміністративної юрисдикції.

Аналізуючи вищенаведені правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла висновку що між сторонами у справі виник спір про право власності на земельну ділянку (користування та розпорядження земельною ділянкою), тобто право цивільне, а відтак, захищати свої права та інтереси позивачу слід у способи, визначені у статтях 152 Земельного кодексу України та 16 Цивільного кодексу України.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" [див. рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, "встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, тоді як визначальним принципом цивільного судочинства є змагальність сторін.

Рішення про закриття справи не обмежує сторони у реалізації захисту свого речового права в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до приписів п.1 ч.1 статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Згідно ч. 1 ст. 203 КАС України постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.

При цьому, згідно з ч. 2 ст. 157 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що постанова Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 14 серпня 2017 року по справі № 623/2207/16-а підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі. При цьому, зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Керуючись п. 1 ст. 157, ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 4 ст. 199, 203, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 14.08.2017 по справі № 623/2207/16-а скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, ОСОБА_3 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії закрити.

Роз'яснити ОСОБА_1, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Бершов Г.Є. Судді Ральченко І.М. Катунов В.В. Повний текст ухвали виготовлений 20.11.2017.