Ухвала

від 11.12.2017 по справі 818/1376/17

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2017 р.Справа № 818/1376/17 Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Бенедик А.П.

Суддів: Донець Л.О. , Мельнікової Л.В.

за участю секретаря судового засідання Багмет А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Громадської організації "Дітей - інвалідів та молоді з ДЦП "Наша Родина" на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2017р. по справі №818/1376/17

за позовом Громадської організації "Дітей - інвалідів та молоді з ДЦП "Наша Родина"

до Сумської обласної ради, третя особа Комунальний заклад Сумської обласної ради "Сумський обласний кліничний психоневрологічний диспансер ім. О.В. Співака"

про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Громадська організація "Дітей - інвалідів та молоді з ДЦП "НАША РОДИНА", звернувся до суду із адміністративним позовом до Сумської обласної ради, третя особа - Комунальний заклад Сумської обласної ради "Сумський обласний клінічний психоневрологічний диспансер ім. О.В.Співака", в якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність Сумської обласної ради по невикористанню за призначенням протягом січня - серпня 2017 року новоствореного об'єкту - комплексу будівель "Добудова обласного психоневрологічного диспансеру в м. Суми (II черга) (з коригуванням проектно-кошторисної документації" після ведення його в експлуатацію, у складі: блок Б, харчоблок, підземний перехід (підвальний), транспортна прохідна, насосна станція протипожежного водопостачання, резервуар протипожежного запасу води" за призначенням, як стаціонар психіатричного лікувального закладу;

- зобов'язати Сумську обласну раду передати об'єкт "Добудова обласного психоневрологічного диспансеру в м. Суми (II черга) (з коригуванням проектно- кошторисної документації" після ведення його в експлуатацію, у складі: блок Б. харчоблок, підземний перехід (підвальний), транспортна прохідна, насосна станція протипожежного водопостачання, резервуар протипожежного запасу води" Комунальному закладу Сумської обласної ради "Сумський обласний клінічний психоневрологічний диспансер ім. О.В. Співака" (код ЄДРПОУ 05483032, адреса: 40031, м. Суми, вул. Ковпака, 18).

В обґрунтування позовних вимог вказує, що рішенням Сумської обласної ради сьомого скликання десята сесії від 22.12.2016 р. "Про прийняття до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області об'єкта завершеного будівництва" (пункт 1) було прийнято від управління капітального будівництва Сумської обласної державної адміністрації до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області об'єкт "Добудова обласного психоневрологічного диспансеру в м. Суми (II черга) (з коригуванням проектно-кошторисної документації" після ведення його в експлуатацію, у складі: блок Б, харчоблок, підземний перехід (підвальний), транспортна прохідна, насосна станція протипожежного водопостачання. резервуар протипожежного запасу води. Але, пунктом два цього ж рішення зазначені об'єкти, незважаючи на їх функціональне та цільове призначення не були передані юридичній особі Комунальному закладу "Сумський обласний клінічний психоневрологічний диспансер ім. О.В. Співака", і було визначено "Управлінню майном Сумської обласної ради прийняти зазначений у пункті 1 цього рішення об'єкт та передати на відповідальне зберігання комунальному закладу Сумської обласної ради "Сумська обласна клінічна лікарня" до вирішення питання про подальше використання". На неодноразові письмові скарги позивача та його членів у різні інстанції, на всі депутатські запити та уповноваженого з прав людини, посадові особи відповідача надають відповіді, що питання подальшого використання новозбудованого об'єкту ще не вирішено. Позивач вважає таку бездіяльність з боку відповідача повністю незаконною та просить зобов'язати передати даний об'єкт Комунальному закладу Сумської обласної ради "Сумський обласний клінічний психоневрологічний диспансер ім. О.В. Співака".

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Позивач, не погодившись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити заявлений у справі позов.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач посилається на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального та міжнародного права щодо дотримання розумних строків органами державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідач та третя особа надали письмові заперечення на апеляційну скаргу, в яких, посилаючись на обґрунтованість та об'єктивність рішення суду, просять залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Представники сторін про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином.

Колегія суддів визнала за можливе розглянути справу з урахуванням положень ч. 1 ст. 41 та ч. 4 ст. 196 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що рішенням Сумської міської ради від 15.12.2010 року № 17-МР земельна ділянка загальною площею 6,2755 га передана у постійне користування Управлінню капітального будівництва Сумської обласної державної адміністрації з функціональним використанням "Землі громадського призначення під будівництво психоневрологічного диспансеру, вул. Ковпака, 18" за рахунок земель житлової та громадської забудови Сумської міської ради (а.с. 20).

Рішенням Сумської обласної ради від 22.12.2016 року "Про прийняття до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області об'єкта завершеного будівництва" (пункт 1) прийнято від управління капітального будівництва Сумської обласної державної адміністрації до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області об'єкт "Добудова обласного психоневрологічного диспансеру в м. Суми (II черга) (з коригуванням проектно-кошторисної документації) після ведення його в експлуатацію, у складі: блок Б, харчоблок, підземний перехід (підвальний), транспортна прохідна, насосна станція протипожежного водопостачання. резервуар протипожежного запасу води. При цьому, пунктом 2 цього ж рішення визначено Управлінню майном Сумської обласної ради прийняти зазначений у пункті 1 цього рішення об'єкт та передати на відповідальне зберігання комунальному закладу Сумської обласної ради "Сумська обласна клінічна лікарня" до вирішення питання про подальше використання (а.с. 21).

Громадська організація "Дітей - інвалідів та молоді з ДЦП "НАША РОДИНА" звернулася щодо вирішення питання подальшого використання новозбудованого об'єкту, зокрема до Голови Сумської обласної ради, Сумського обласного управління охорони здоров'я (а.с. 23-29).

Листом Сумської обласної ради позивачу було надано відповідь від 07.05.2017 року № 01-24/313, в якій зазначено, що дане питання залишається на стадії обговорення та узгодження із усіма зацікавленими учасниками процесу, остаточного рішення Сумською обласною радою на цей час не прийнято (а.с. 32).

Вважаючи, що в діях відповідача наявна незаконна бездіяльність по невикористанню протягом січня - серпня 2017 року новозбудованого об'єкту за призначенням, як стаціонар психіатричного лікувального закладу, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність в діях відповідача незаконної бездіяльності, оскільки нормами законів України не встановлені ні обов'язок, ні межі часу, протягом якого колегіальний орган Сумська обласна рада зобов'язана прийняти рішення щодо розпорядження об'єктом спільної власності. Крім того, оскільки зобов'язання прийняти конкретно визначені рішення є формою втручання в дискреційні повноваження, то в цій частині вимоги задоволенню не підлягають.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права (ч.1 ст. 6 КАС України).

Тобто, виходячи з аналізу вищезазначеної правової норми, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Визнання протиправними дій суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цією дією.

У відповідності до ч. 1 ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Згідно з п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акта індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта /суб'єктів/, дотримання якого забезпечується правовими механізмами.

Дії суб'єкта владних повноважень - активна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Бездіяльність суб'єкта владних повноважень - пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Із правового аналізу вказаних норм вбачається, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 р. у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Законний інтерес - це юридичний інтерес, що заснований на законі і випливає з нього, схвалюється ним, хоча і не закріплений у конкретних правових нормах. Так можна говорити про загальні законні інтереси осіб - учасників адміністративного процесу (досягнення юридично значущого результату, прийняття законного і обґрунтованого рішення у справі) і персоніфіковані законні інтереси (інтерес особи у встановленні конкретних фактів, що доводять його невинність у вчиненні адміністративного правопорушення або обґрунтовують його позицію у зв'язку зі зверненням у компетентний державний орган).

Таким чином, у контексті наведених приписів до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється, оскільки підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб'єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод.

Однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є об'єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Дана позиція суду узгоджується з постановою Верховного суду України від 13.06.2017 року по справ № 21-1393а17.

З матеріалів справи встановлено, що на звернення позивача відповідач надав відповідь від 07.05.2017 року №01-24/313, в якій зазначено, що питання щодо подальшого використання об'єкту "Добудова обласного психоневрологічного диспансеру в м. Суми (II черга) (з коригуванням проектно-кошторисної документації)" залишається на стадії обговорення та узгодження із усіма зацікавленими учасниками процесу, остаточного рішення Сумською обласною радою на цей час не прийнято (а.с. 32).

Колегія суддів зазначає, що нормами законів України не встановлені ні обов'язок, ні межі часу, протягом якого колегіальний орган Сумська обласна рада зобов'язана прийняти рішення щодо розпорядження об'єктом спільної власності.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності в діях відповідача незаконної бездіяльності у спірних правовідносинах, а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

З приводу вимог про зобов'язання відповідача передати новозбудований об'єкту третій особі, колегія суддів зазначає наступне.

Положеннями частини 2 статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради здійснюється вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників (п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Згідно ч. 1 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до пункту 4 статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Таким чином, питання управління об'єктами власності територіальної громади належить до дискреційних повноважень відповідача.

Разом з тим, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 року на 316 нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, під дискреційним повноваженням колегія розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Колегія суддів зауважує, що суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи нових правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.

В постанові Пленуму Верховного Суду України від 24.10.2008 року за № 13 викладено позицію щодо неможливості суду підміняти собою органи владних повноважень, згідно якої суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Статтею 19 Конвенції передбачено, що для забезпечення дотримання Високими Договірними Сторонами, однією з яких є Україна, їхніх зобов'язань за Конвенцією та протоколами до неї, створюється Європейський суд з прав людини. Він функціонує на постійній основі. Статтею 46 Конвенції передбачено, що Високі Договірні Сторони зобов'язуються виконувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами.

Згідно із рішеннями Європейського суду з прав людини по справах: Класс та інші проти Німеччини від 6 вересня 1978 року, Фадєєва проти Росії (Заява № 55723/00), Страсбург, від 9 червня 2005 року, Кумпене і Мазере проти Румунії (Заява N 33348/96), Страсбург, від 17 грудня 2004 року - завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави, тобто суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість вказаної частини позовних, та як наслідок, відсутність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до частини 1 статті 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У відповідності до ст. 69 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів. Докази суду надають особи, які беруть участь у справі.

Згідно із вимогами ч. 1 ст. 71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно із статтею 86 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Колегія суддів зазначає, що позивачем, як під час розгляду справи у суді першої інстанції, так і під час її апеляційного перегляду, не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження обґрунтованості позовних вимог.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що постанова Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2017р. по справі №818/1376/17 відповідає вимогам ст. 159 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта, позивача у справі.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Дітей - інвалідів та молоді з ДЦП "Наша Родина" залишити без задоволення.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2017р. по справі №818/1376/17 за позовом Громадської організації "Дітей - інвалідів та молоді з ДЦП "Наша Родина" до Сумської обласної ради, третя особа Комунальний заклад Сумської обласної ради "Сумський обласний кліничний психоневрологічний диспансер ім. О.В. Співака" про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Бенедик А.П. Судді (підпис) (підпис) Донець Л.О. Мельнікова Л.В.

Повний текст ухвали виготовлений 18.12.2017 р.