Постанова

від 07.02.2018 по справі 2а-222/11

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ВЕРХОВНИЙ

СУД

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07.02.2018 м. Київ К/9901/1884/18 2а-222/11

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Кравчука В.М. (головуючий), суддів Коваленко Н.В., Анцупової Т.О.,

за участі секретаря судового засідання Вишняка О.М.,

представника позивача - Рудика Ю.М.,

розглянувши касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 24.10.2011 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2014 у справі № 2а-222/2011 за позовом Військового прокурора Львівського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу м. Львова до Львівської міської ради про визнання протиправними ухвал, визнання недійсними договорів, встановив:

І. ПРОЦЕДУРА

1. 26.10.2010 Військовий прокурор Львівського гарнізону звернувся до Галицького районного суду м. Львова в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу м. Львова до Львівської міської ради, в якому просить:

- визнати протиправною ухвалу Львівської міської ради від 18.06.2009 року № 2734 Про користування Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України земельними ділянками у м. Львові на вул. Плугова, 5 ;

- визнати протиправною ухвалу Львівської міської ради від 30.09.2009 року № 2876 Про розгляд протесту прокурора м. Львова від 05.08.2009 року № 610 ;

- визнати недійсним договір оренди землі від 04.12.2009 року № Ш-1733 та від 04.12.2009 року № Ш -1734, укладені між Львівською міською радою та Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України.

2. Підставами позову є факт перебування на праві оперативного управління в Західного оперативного командування будівлі, що знаходиться у м. Львові на вул. Плугова, 5 загальною площею 1330 м.кв., що підтверджується свідоцтвом про право власності. В якості правового обґрунтування позовних вимог позивач наводить наступні аргументи:

а) Львівська міська рада на підставі ухвали від 18.06.2009 року № 2734 передала Західному управлінню капітального будівництва Міністерства оборони України земельні ділянки загальною площею 0,4679 га у м. Львові, що знаходиться на вул. Плугова, 5 для реконструкції будівлі дитячого дошкільного закладу, яка належить Західному УКБ МОУ на праві власності під житловий будинок та його обслуговування за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення за функцією використання - землі житлової забудови. Згодом, ухвалою від 30.09.2009 року № 2876 було внесено зміни до ухвали від 18.06.2009 року № 2734 в частині зміни цільового призначення земельної ділянки, замінивши в п. 1 ухвали від 18.06.2009 року № 2734 слова за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення на - за рахунок земель житлової та громадської забудови . Вважає вказані ухвали протиправними, оскільки земельна ділянка загальною площею 0,4679 га відносились до земель оборони, перебувала у державній власності та знаходилась на обліку у КЕВ м. Львова;

б) без відповідної згоди КМУ до компетенції якого входить питання вилучення і передачі державного майна та земель у комунальну власність чи Міністерства оборони України, як органу уповноваженого управляти військовим майном, дана земельна ділянка не могла вилучатись та передаватись в оренду Західному управлінню капітального будівництва Міністерства оборони України.

в) договори оренди від 04.12.2009 року № Ш-1733 земельної ділянки 0,441 га та від 04.12.2009 року № Ш -1734 земельної ділянки 0,0269 га, слід визнати недійсними, оскільки такі укладені на підставі зазначених ухвал Львівської міської ради.

3. В суді першої інстанції відповідач заперечень проти позову не подав.

4. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 24.10.2011, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2014, позов задоволено повністю, визнано протиправною ухвалу Львівської міської ради від 18.06.2009 року №2734 Про користування Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України земельними ділянками на вул.Плуговій, 5 та ухвалу Львівської міської ради від 30.09.2009 року № 2876 Про розгляд протесту прокурора м. Львова від 05.08.2009 року №610 вих. , визнано недійсним договір оренди землі від 04.12.2009 року № Ш-1733 та від 04.12.2009 року № Ш-1734, укладені між Львівською міською радою та Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України.

5. Суд першої інстанції, з висновками якого повністю погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що власником земельної ділянки на АДРЕСА_1 виступає Кабінет Міністрів України в особі Міністерства оборони України. Заяви про добровільну відмову від зазначених земельних ділянок не подавалася. При прийняті оскаржуваних ухвал Львівська міська рада порушила ст. ст. 142, 153, 154 ЗК України. Оскільки, земельні ділянки площею 0,441 га та 0,0269 га надані на підставі договорів оренди від 04.12.2009 року № Ш-1733, від 04.12.2009 року № Ш -1734 в користування Західному управлінню капітального будівництва Міністерства оборони України належать до земель оборони і укладені на підставі ухвал, які суд вважає протиправними, вказані договори оренди визнано недійсними.

6. Львівська міська рада оскаржила судові рішення в касаційному порядку. Касаційну скаргу обгрунтовує тим, що:

а) земельна ділянка у м. Львові на вул. Плугова, 5 не належить до земель державної власності, оскільки відповідно до Закону України від 06.09.2012 Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності право власності на земельні ділянки державної та комунальної власності, вказані в пунктах 3, 4, реалізується після державної реєстрації права власності на відповідну земельну ділянку. Позивач не надав жодних доказів, які підтверджують його право власності на земельну ділянку, що знаходиться у м. Львові на АДРЕСА_1.

б) земельна ділянка у м. Львові на вул. Плугова, 5 площею 0,4200 га знаходиться лише у фактичному користуванні дошкільного закладу № 68, що підтверджено довідкою Управління земельних ресурсів у м. Львові від 09.04.2009.

в) на момент прийняття оскаржуваної ухвали на території м. Львова питання надання в користування земельних ділянок врегульовувалось ухвалою № 899 від 07.06.2007 Про затвердження Положення про організацію, проведення та оформлення купівлі-продажу у власність або надання в оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення у м. Львові, згідно з якою особи, які бажають отримати в оренду земельну ділянку мають подати відповідні документи, клопотання (заяву). Так, Західне управління капітального будівництва Міністерства оборони України з власної ініціативи зверталось до міського голови з листом від 24.04.2009 № 190 з проханням надати в тимчасове користування земельної ділянки площею 0, 4679 га у м. Львові на АДРЕСА_1.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про задоволення позову на підставі таких доказів.

8. 16.05.2003 року між Управлінням (квартирно-експлуатаційним) Західного оперативного командування (правонаступник - Західне управління капітального будівництва Міністерства оборони України) та ВАТ Львівський домобудівний комбінат № 2 було укладено договір підряду на реконструкцію будівлі дитячого садка на АДРЕСА_1. Відповідно до п.1.1 зазначеного договору генпідрядник (ВАТ Львівський домобудівний комбінат №2 ) взяв на себе зобов'язання здійснити реконструкцію дитячого садка, що знаходиться на АДРЕСА_1 під 27-квартирний житловий будинок. У зв'язку із порушенням сторонами вказаного договору при його укладенні вимог чинного законодавства, військовий прокурор Львівського гарнізону 08.09.2006 оскаржив вказаний договір підряду в судовому порядку.

9. Згідно з свідоцтвом про право власності на будівлю серія САА №540494, виданого 15.12.2003 року Шевченківською районною адміністрацією Львівської міської ради, будівля , яка знаходиться у м. Львові на АДРЕСА_1, загальною площею1330,0 кв.м., належить на праві загальнодержавної власності в оперативному управлінні Західного Оперативного Командування.

10. 18.06.2009 Львівська міська рада винесла ухвалу № 2734 Про користування Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України земельними ділянками на АДРЕСА_1 . Згідно п.1 ухвали Західному управлінню капітального будівництва Міністерства оборони України передано земельні ділянки загальною площею 0,4679 га на АДРЕСА_1 для реконструкції будівлі дитячого дошкільного закладу, яка належить Західному УКБ Міністерства оборони України на праві власності під житловий будинок та його обслуговування за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення за функцією використання - землі житлової забудови.

11. Ухвалою Львівської міської ради 30.09.2009 № 2876 Про розгляд протесту прокурора м. Львова від 05.08.2009 № 610 вих. до ухвали Львівської міської ради від 18.06.2009 № 2734 Про користування Західним управління капітального будівництва Міністерства оборони України земельними ділянками на АДРЕСА_1 внесено зміни, зокрема у пункті 1 цієї ухвали слова за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення замінено словами за рахунок земель житлової та громадської забудови .

12. На підставі ухвали від 18.06.2009 року № 2734 та від 30.09.2009 року №2876 між Львівською міською радою та Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України 04.12.2009 року укладено договір оренди землі № Ш-1733 та № Ш-1734, згідно яких Західному управлінню капітального будівництва Міністерства оборони України надана в оренду земельна ділянка кадастровий номер НОМЕР_1 загальною площею 0,441 га на АДРЕСА_1 та земельна ділянка кадастровий номер НОМЕР_2 загальною площею 0,0269 га.

13. Однак, в матеріалах справи були наявні і інші докази, які при прийнятті рішення про задоволення позову, суди не досліджували.

14. Зокрема, рішенням виконкому Львівської міської ради депутатів трудящих від 14.03.1959 № 244 Про включення в межі території м. Львова територію військового городка розташованого при с. Нові-Збоїща задоволено клопотання КЕЧ м. Львівського району (правонаступник КЕВ м. Львова) та включено в межі території м. Львова територію військового городка, розташованого на околиці м. Львова при с. Нові-Збоїща площею 20 га в межах зазначених при прикладеному схемі-плані із зарахуванням до складу організацій Шевченківського району м.Львова;

15. Рішення виконкому Львівської міської ради від 08.02.1985 № 3-С Об установлении границ земельных городков на територии г. Львова ;

16. Постанова Вищого господарського суду України від 28.05.2008 (у справі за касаційною скаргою ОСОБА_2, касаційним поданням помічника військового прокурора Львівського гарнізону на постанову Львівського апеляційного господарського суду від 28.01.2008, постанову Господарського суду Львівської області від 20..11.2007 у справі за позовом військового прокурора Львівського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України до ВАТ Львівський домобудівний комбінат № 2 , Західного управління капітального будівництва Міністерства оборони України, треті особи ТзОВ Кедр , ОСОБА_2, про визнання договору підряду на реконструкцію будівлі дитячого садка на АДРЕСА_1 під житловий будинок недійсним), якою встановлено, що земельна ділянка на якій здійснюється реконструкція будівлі дитячого садка під житловий будинок, відноситься до земель оборони, а відтак з розміщенням на цій земельній ділянці об'єктів житлової та громадської забудови фактично змінюється цільове призначення земельної ділянки.

IV. ОЦІНКА СУДУ

17. Для правильного вирішення даного спору Суду необхідно визначити предмет позову, встановити усі обставини, що входять до предмета доведення такого позову, з'ясувати правову природу правовідносини, які склались між сторонами, та виходячи з установленого, застосувати ті норми права, якими вони регулюються.

18. Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, дійшов до такого висновку.

19. У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність дій (рішень) органу місцевого самоврядування - Львівської міської ради щодо вилучення та надання в оренду земельної ділянки, що знаходиться на АДРЕСА_1 загальною площею 0,441 га, кадастровий номер НОМЕР_1 та земельної ділянки загальною площею 0,0269 га, кадастровий номер НОМЕР_2 (загальна площа 0,4679 га). Відтак, спірним є право власності на земельні ділянки, оскільки Львівська міська рада заперечує, що спірна земельна ділянка віднесена до земель державної власності та відповідає ознакам земель оборони в розумінні ст. 77 Земельного кодексу України.

20. Тому предметом доказування у даному спорі є встановлення обставин щодо віднесення спірної земельної ділянки до земель оборони, наявності згоди або відповідного доручення Міністра оборони України на вилучення з постійного землекористування Західного управління капітального будівництва Міністерства оборони України, дотримання Львівською міською радою порядку зміни цільового призначення спірної земельної ділянки з земель оборони на землі житлової та громадської забудови тощо.

21. Суди, встановивши, що Західне управління капітального будівництва Міністерства оборони України набуло право власності на будівлю (м. Львів, вул. Плугова, 5) згідно з свідоцтвом про право власності від 15.12.2003, належним чином не дослідили чи перейшло право на земельну ділянку власнику будівлі.

22. Таким чином, з'ясуванню підлягає правовий статус земельної ділянки, а відтак право органу місцевого самоврядування розпоряджатись нею.

23. Разом з тим, при прийнятті рішення судами попередніх інстанцій взагалі не було з'ясовано чи є спірна земельна ділянка землями державної або комунальної власності; а також на яких правових підставах Львівська міська рада має повноваження на володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою, яка була передана в користування Західному управлінню капітального будівництва Міністерства оборони України.

24. Окрім того, Cуд звертає увагу, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

25. Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 26 та статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7рп/2009 ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

26. Отже, рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

27. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог в частині визнання недійсними договору оренди землі від 04.12.2009 року № Ш-1733 та договору оренди землі від 04.12.2009 року № Ш -1734, укладені між Львівською міською радою та Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України.

28. Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

29. Натомість, правовідносини з приводу укладених договорів оренди земельної ділянки, що виникають на підставі відповідних рішення суб'єкта владних повноважень, носять приватноправовий характер.

30. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що спір не належить до адміністративної юрисдикції і повинен вирішуватися в порядку господарської юрисдикції.

31. Відповідно до ч.1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному поряду повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

32. З цих підстав Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати, а провадження у справі закрити.

33. Судові витрати, сплачені особою, яка подала касаційну скаргу (судовий збір 51,16 грн.), відповідно до ст. 139 КАС України слід стягнути за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України.

Керуючись ст. 139, 243, 341, 354 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

УХВАЛИВ:

1. Касаційну скаргу Львівської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Галицького районного суду м. Львова від 24.10.2011 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2014 у справі № 2а-222/2011- скасувати .

3. Провадження у справі за позовом Військового прокурора Львівського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу м. Львова до Львівської міської ради про визнання протиправною ухвали Львівської міської ради від 18.06.2009 року №2734 "Про користування Західним управлінням капітального будівництва Міністерства оборони України земельними ділянками у м. Львові на вул. Плугова, 5" та ухвали Львівської міської ради від 30.09.2009 року № 2876 "Про розгляд протесту прокурора м. Львова від 05.08.2009 року № 610", визнання недійсними договорів оренди землі від 04.12.2009 року № Ш-1733 та від 04.12.2009 року № Ш -1734 - закрити.

4. Роз'яснити, що спір може бути розглянуто за правилами господарського судочинства.

5. Судові витрати, сплачені за подання касаційної скарги в сумі 51,16 гривень стягнути за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України на користь Львівської міської ради.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 07.02.2018

Головуючий-суддя Кравчук В.М.

Суддя Анцупова Т.О.

Суддя Коваленко Н.В.