Постанова

від 13.02.2018 по справі 825/1251/17

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 825/1251/17 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Бородавкіна С.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Літвіної Н.М.

суддів Губської Л.В.

Федотова І.В.

при секретарі: Архіповій Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Корюківської районної державної адміністрації, начальника відділу житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Корюківської районної державної адміністрації Сидоренко Валентини Петрівни про визнання дій протиправними та зобов'язання винити певні дії, -

ВСТАНОВИВ :

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Корюківської районної державної адміністрації, начальника відділу житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Корюківської районної державної адміністрації Сидоренко В.П. про: визнання протиправними дій начальника щодо відмови йому у видачі будівельного паспорту на будівництво на земельній ділянці загальною площею 0,12 га, яка розташована поза межами села Бреч, Корюківської міської ради, Чернігівської області (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1), з цільовим призначенням - для індивідуального садівництва; зобов'язання відділу житлово-комунального господарства та будівництва, містобудування та архітектури Корюківської районної державної адміністрації видати йому будівельний паспорт забудови земельної ділянки загальною площею 0,12 га, яка розташована поза межами села Бреч, Корюківської міської ради, Чернігівської області (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1), з цільовим призначенням - для індивідуального садівництва.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач - ОСОБА_3, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

Вимоги апеляційної скарги позивач обґрунтовує тим, що чинним законодавством не заборонено здійснювати будівництво споруд на землях, призначених для ведення особистого селянського господарства та для індивідуального садівництва. Також апелянт зазначає, що підстава, зазначена відповідачем для відмови у видачі будівельного паспорту, у зв'язку з відсутністю містобудівної документації, не відповідає вимогам закону.

В свою чергу відповідач, у поданих до суду письмових запереченнях на апеляційну скаргу, зазначає, що рішення суду першої інстанції є законним і обґрунтованим.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, розпорядженням Корюківської районної державної адміністрації від 18 липня 2012 року № 304 ОСОБА_5 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Брецької сільської ради. На підставі розпорядження голови Корюківської районної державної адміністрації від 23.10.2012 № 431 ОСОБА_5 отримано у приватну власність вказану вище земельну ділянку.

Відповідно до договору купівлі-продажу від 26 вересня 2014 року, укладеного між ОСОБА_5 (продавець) та ОСОБА_3 (покупець), посвідченого приватним нотаріусом Корюківського районного нотаріального округу Чернігівської області, та зареєстрованого в реєстрі за № 1086, продавець передав земельну ділянку розміром 2,0 га у власність позивача.

Право приватної власності ОСОБА_3 на зазначену вище ділянку з кадастровим номером НОМЕР_2 підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 27356765.

В подальшому, ДП Чернігівський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою розроблено ОСОБА_3 технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2, площею 2,0 га на дві земельні ділянки: 0,1200 га та 1,8800 га, відповідно до його заяви від 08 грудня 2016 року, засвідченої приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу.

Відповідно до Витягів із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 18 січня 2017 року, зареєстровано право власності позивача на земельні ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства : площею 1,88 га (кадастровий номер НОМЕР_3, АДРЕСА_2) та 0,12 га (кадастровий номер НОМЕР_1, АДРЕСА_1, Корюківський район, Чернігівська область).

ДП Чернігівський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки цільове призначення якої змінюється із земель (01.03) для ведення особистого селянського господарства площею - 0,1200 га, яка знаходиться у власності гр. ОСОБА_3 в землі (01.05) для індивідуального садівництва за межами с. Бреч, Корюківського району, Чернігівської області. Розпорядженням голови Корюківської районної державної адміністрації від 04 травня 2017 року № 220 позивачу затверджено вищевказаний проект.

18 липня 2017 року ОСОБА_3 через центр надання адміністративних послуг звернувся до Відділу житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Корюківської районної державної адміністрації із заявою про видачу будівельного паспорта забудови вищевказаної земельної ділянки. До заяви позивачем було додано, в тому числі, ескізні наміри забудови 2-во поверхового садового будинку загальною площею 226,3 м.кв.

Листом від 24 липня 2017 року за № 13 відповідач повідомив про відмову у видачі будівельного паспорту, яка мотивована відсутністю відповідної містобудівної документації (детального плану та відповідних планувальних рішень проектів садівницьких товариств), відповідно до п. 2.4 наказу Міністерства регіонального розвиту, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 Про затвердження Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки .

Вважаючи вказану відмову протиправною, ОСОБА_3 звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що для реалізації права на забудову земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва, передбаченого ч. 3 ст. 35 Земельного кодексу України, необхідно дотримуватись вимог Закону № 3038, стосовно виготовлення відповідної містобудівної документації.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності , спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон № 3038, в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин).

Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 5 Закону № 3038, програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Частиною 1 ст. 16 Закону № 3038 встановлено, що порядок планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території.

Згідно з ч. 1 та ч. 3 ст. 25 Закону № 3038, режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

Відповідно до ч. 5 ст. 25 Закону № 3038, встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

Забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва (ст. 26 Закону № 3038).

Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Відповідно до ст. 27 Закону № 3038 забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 05 липня 2011 року № 103, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 902/19640, затверджений Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

Відповідно до вимог п. 1.4 Порядку № 103 розроблення будівельного паспорта здійснюється за межами населених пунктів - відповідно до детальних планів територій та планувальних рішень проектів садівницьких та дачних товариств.

Згідно з п. 2.3 Порядку № 103, уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п. 2.4 Порядку № 103).

Згідно із п. 2.5 Порядку № 103 повернення пакета документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього здійснюється з відповідним обґрунтуванням уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, який не перевищує строк його надання.

Тобто, однією із підстав для видачі будівельного паспорту є відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

У відповідності до п. 1.3 Порядку № 103 параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 Житлові будинки. Основні положення , ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень .

В свою чергу, відповідно до п. 1.6 ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень , затверджених наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44, для забезпечення територіальних умов розвитку міст на довгострокову перспективу, а також розміщення і будівництва споруд, пов'язаних з функціонуванням міського господарства, треба на прилеглих до міста територіях виділяти приміські зони багатофункціонального призначення. Приміську зону слід проектувати одночасно з генеральним планом міста як єдиний господарський і планувальний комплекс з розробкою пропозицій, спрямованих на економічний і соціально-культурний її розвиток і структурно-територіальну організацію.

Тобто, як вірно встановив суд першої інстанції, розміщення будівель та споруд на земельній ділянці для індивідуального садівництва, площею 0,12 га, що перебуває у приватній власності ОСОБА_3, можливе тільки за умови наявності містобудівної документації, а саме: детального плану території.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038 детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Закону № 3038 детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення його здійснюється на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Відповідно до п. 4.2. Порядку розроблення містобудівної документації рішення про розроблення детального плану території, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок) рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, є районна державна адміністрація (п. 4.3. Порядку).

Згідно із п. 4.4 Порядку замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні та внесення змін до неї визначає джерела фінансування розроблення містобудівної документації та організовує її розроблення.

Відповідно до положень п. 3 ст. 10 Закону № 3038 фінансування робіт з розроблення необхідної проектної документації, планування та забудови окремих земельних ділянок, на яких їх власники або користувачі мають намір здійснити нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт об'єктів будівництва (далі - будівництво), та внесення відповідної інформації до містобудівного кадастру здійснюється за рахунок коштів таких осіб або інших джерел, не заборонених законом.

За рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування для розроблення плану зонування, детального плану території крім коштів державного та місцевих бюджетів можуть залучатися кошти з інших джерел, не заборонених законом, за умови виконання функцій замовника відповідним органом місцевого самоврядування (п. 4 ст. 10 Закону № 3038).

З матеріалів справи вбачається на не оспорюється учасниками справи, що земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1, що належить позивачу (цільове призначення - для індивідуального садівництва), розташована за межами с. Бреч, Корюківської міської ради. При цьому, детальний план території чи планувальні рішення проектів садівницьких та дачних товариств, на якій розташована вказана земельна ділянка, відсутні.

У разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється (ч. 3 ст. 24 Закону № 3038).

З огляду на зазначені вище обставини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що у зв'язку із відсутністю розробленого детального плану території, на якій позивач бажає побудувати будинок, відповідач позбавлений можливості, у відповідності до вимог п. 2.3 Порядку № 103, здійснити перевірку поданих ОСОБА_3 документів на відповідність їх вимогам чинної містобудівної документації, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, що є обов'язковою умовою для видачі будівельного паспорта, а тому повернув їх позивачу на підставі п. 2.4 Порядку № 103, оскільки повернення документів в інший спосіб Порядком № 103 не передбачено.

Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об'єкт будівництва або планується розташування такого об'єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Однак, проект землеустрою по зміні функціонального призначення земельної ділянки площею 0,12 га з земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва, на якій планується розташування об'єкту будівництва, ОСОБА_3 на погодження до Відділу житлово-комунального господарства та будівництва, містобудування та архітектури райдержадміністрації не подавав.

Вказані вище обставини в сукупності свідчать про правомірність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні адміністративного позову.

При зверненні до суду з даним позовом позивач обрав такий спосіб захисту як зобов'язання відділу житлово-комунального господарства та будівництва, містобудування та архітектури Корюківської районної державної адміністрації видати йому будівельний паспорт забудови земельної ділянки загальною площею 0,12 га, яка розташована поза межами села Бреч, Корюківської міської ради, Чернігівської області (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1), з цільовим призначенням - для індивідуального садівництва.

З огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим ч. 3 ст. 2 КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Аналіз норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, що визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення. Суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи нових правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.

Проаналізувавши матеріали справи та норми чинного законодавства, колегія суддів вважає, що прийняття відділом житлово-комунального господарства та будівництва, містобудування та архітектури Корюківської районної державної адміністрації рішення стосовно видачі ОСОБА_3 будівельного паспорту забудови земельної ділянки загальною площею 0,12 га, яка розташована поза межами села Бреч, Корюківської міської ради, Чернігівської області (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1), з цільовим призначенням - для індивідуального садівництва, є дискреційними повноваженнями відповідача.

Колегією суддів не приймаються до уваги посилання апелянта на наявність судової практики Вищого адміністративного суду України по справах К/800/51596/15 та № К/800/34486/15, оскільки рішення по зазначених справах постановлені за інших обставин справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та не дають підстав для висновків про порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 - залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Н.М. Літвіна

Судді Л.В. Губська

І.В. Федотова

Повний текст постанови виготовлено 19 лютого 2018 року.