Постанова

від 02.04.2018 по справі 803/1593/17

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2018 рокуЛьвів№ 876/1121/18

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Шинкар Т.І.,

суддів Глушка І.В.,

Ільчишин Н.В.,

секретаря судового засідання Чигер І.І.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Ковальчук В.Д.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Луцьку о 11 год 13 хв 22 грудня 2017 року, повний текст складено 27 грудня 2017 року, у справі №803/1593/17 за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради про застосування заходів реагування, -

В С Т А Н О В И В:

22.11.2017 Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - Управління) звернулось в суд з позовом до Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради , просило зобов'язати відповідача повністю зупинити експлуатацію дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №9 комбінованого типу за адресою: Волинська область, м.Луцьк, проспект Молоді, 8а, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки; винести постанову до негайного виконання.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 в задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем було частково виконано вимоги контролюючого органу та усунуто порушення пожежної безпеки. Відповідачем на даний час вживаються заходи для усунення залишених порушень. При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення роботи підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо виявлені допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Відсутність доведеної загрози життю та здоров'ю людей є підставою для відмови в позові контролюючого органу про застосування запобіжного заходу.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Управління подало апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що жодних доказів усунення недоліків, а також жодної інформації про хід усунення решти порушень, що зазначені в акті перевірки, відповідачем не надано. Вказує, що факт усунення порушень може засвідчити тільки орган державного нагляду (контролю) за письмовою заявою відповідача, однак під час розгляду справи відповідач відхилив пропозицію провести позапланову перевірку. Зазначає, що результати перевірки вказують на тенденцію збільшення кількості порушень, тобто зниження рівня пожежної та техногенної безпеки закладу, а відповідач почав здійснювати заходи щодо усунення виявлених порушень лише після звернення позивача до суду. Вважає, що такий стан сприяє виникненню загрози життю та здоров'ю людей, а особливо дітей, що знаходяться в даному закладі.

Відповідач відзив на апеляційну скаргу не подавав.

В судовому засіданні представник відповідача щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі рішення суду першої інстанції, від скаржника надійшла заява про розгляд адміністративної справи за його відсутності.

Згідно з ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам ст.242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 30.10.2017 Луцьким міськрайонним відділом Управління ДСНС України у Волинській області прийнято Наказ №28 Про проведення позапланових перевірок , відповідно до якого на підставі статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Кодексу цивільного захисту України, розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 вересня 2017 року №643-р Деякі питання державною нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки наказано заступнику начальника Луцького міськрайонного відділу Управління ДСНС України у Волинській області організувати та забезпечити проведення позапланових перевірок додержання (виконання) вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту у дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах охорони здоров'я із стаціонарним лікуванням, будинків для людей похилого віку та інвалідів, закладів відпочинку і оздоровлення державної та комунальної форми власності, зокрема, згідно Додатком №1 у Комунальному закладі Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради , за адресою: Волинська область, м.Луцьк, проспект Молоді, 8а, період проведення перевірки з 01.11.2017 по 14.11.2017 (а.с.10-12).

За результатами проведеної перевірки складено Акт №163 щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в якому зафіксовано 15 порушень пожежної та техногенної безпеки, а саме: - посадові особи не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки; - застосовується опорядження (облицювання) стін з матеріалів з вищою пожежною небезпекою, ніж для приміщень, у яких можливе перебування до 1500 осіб; - встановлено глухі ґрати на вікнах приміщень, де перебувають люди; - не забезпечено клас вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (не встановлено протипожежні двері у приміщення електрощитової); - електророзетки, вимикачі, перемикачі та інші подібні апарати знаходяться на горючій основі; - з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів виконано вскрутку; - не обладнано приміщення автоматичною пожежною сигналізацією; - не встановлено на вводі водопостачання у будівлю біля лічильника обвідну лінію діаметром не менше внутрішнього протипожежного водопроводу та електрозасувку з дистанційним управлінням від кнопок біля пожежних кранів; - не проведено технічне обслуговування і перевірка на працездатність шляхом пуску води пожежних кран-комплектів з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування; - не укомплектовані пожежні кран-комплекти пожежними рукавами та однакового з ним діаметра стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля; - під сходовою кліткою складовані горючих матеріалів; - на дверцятах шаф, в яких знаходяться вогнегасники, відсутні відповідні покажчики; - на дверцятах пожежних шафок із зовнішнього боку відсутній номер для виклику пожежно-рятувальних підрозділів; - відсутній спеціальний журнал обліку технічного обслуговування пожежних кран-комплектів; - не проведено ідентифікацію щодо визначення потенційної небезпеки об'єкту (а.с.14-18).

Примірник Акта №163 перевірки 07.11.2017 під підпис вручено завідувачу Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради .

Недотримання вимог та правил у сфері пожежної і техногенної безпеки при експлуатації будівлі Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради стало підставою для звернення із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Статтею 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V) встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Статтею 47 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Відповідно до ст.64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять, зокрема, органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду.

Згідно з Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим Указом Президента України від 16.01.2013 № 20/2013, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.

ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

До основних завдань ДСНС України віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до ст.66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з положеннями ст.4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Частиною 6 статті 7 Закону №877-V встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Комунальним закладом Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради порядок призначення та проведення перевірки, а також зафіксовані в Акті №163 порушення пожежної та техногенної безпеки не оскаржуються.

Відповідно до ч.7 ст.7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки віднесено звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Згідно з п.1 ч.1 ст.70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Відповідно до ч.5 ст.4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Таким чином, застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Застосування таких заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров'ю людей на період до повного усунення порушень вимог законодавства.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що захід реагування у вигляді повного зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, а тому необхідність вжиття таких заходів слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. При цьому, підстави для застосування заходів реагування мають бути підтверджені та існувати на день винесення судового рішення.

Як вбачається з долученого до матеріалів справи листа від 21.12.2017 №111, скерованого Начальнику управління освіти, відповідачем здійснено заходи щодо усунення порушень пожежної та техногенної безпеки, зазначених в Акті перевірки №163 від 07.11.2017, а саме: - забезпечено монтування електророзеток, вимикачів, перевимикачів на негорючій основі (текстоліт); - з'єднання, відгалуження та окінцювання жил, проводів виконано відповідно вимог ПБ; - заведено спеціальний журнал обліку технічного обслуговування пожежних кран-комплектів; здійснено роботи щодо технічного обслуговування і перевірки пожежних кранів, що зафіксовано в журналі обліку технічного обслуговування пожежних кранів-комплектів; - під сходинковими клітками усунено горючі матеріали (дитячі візки); - на дверцятах шаф, в яких знаходяться вогнегасники, прикріплено позначення та номер виклику екстренної служби 101; - проведено ідентифікацію об'єкта щодо визначення потенційної небезпеки; - проведено моніторинг електробезпеки об'єкту інспекцією Держенергонагляду у Волинській області старшим інспектором Мисковцем В.В. (довідка від 23.11.2017) (а.с.52-53); - проведено обстеження комісією по ЗДО загально-технічного стану фасаду будівлі закладу від 16.11.2017; - надано інформацію в управління освіти про виділення коштів щодо фінансування заходів пожежної та техногенної безпеки: №16 від 07.02.2014, №57 від 21.06.2017, №95 від 17.11.2017 (пожежна сигналізація, рукави-гідранти, стволи, вогнегасник вуглекислотний); - написано звернення до КП Луцькводоканал щодо зняття пломб на водозапірній арматурі кран-комплектів для здійснення пробного пуску води; - видано наказ по ЗДО №3-од від 03.01.2017 щодо виконання Кодексу цивільного захисту України (а.с.42-43); наказ по ЗДО від 19.09.2017 №77-од щодо протипожежного стану в закладі; - керівник та завгосп закладу пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки, про що свідчать посвідчення 02 №004588, №004588 (а.с.54).

Також до матеріалів справи долучено Повідомлення про результати ідентифікації щодо визначення потенційної небезпеки та Ідентифікацію об'єкта господарювання Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради , затверджені 09.11.2017 (а.с.49-51).

З змісту заяви скаржника про розгляд справи без участі судом апеляційної інстанції встановлено, що за заявою відповідача позивачем в період з 29.03.2018 по 30.03.2018 проведено позапланову перевірку по встановленню факту усунення порушень у сфері пожежної та техногенної безпеки, виявлених під час попередньої перевірки від 07.11.2017 та викладених в Акті №163, результати такої відображено у Акті №18, копію якого додано до матеріалів справи.

Як вбачається з Акта №18 перевіркою виявлені наступні порушення: - не встановлено протипожежні двері у приміщення електрощитової; - не обладнано приміщення автоматичною пожежною сигналізацією; - не встановлено на вводі водопостачання у будівлю біля лічильника обвідну лінію діаметром не менше внутрішнього протипожежного водопроводу та електрозасувку з дистанційним управлінням від кнопок біля пожежних кранів; не укомплектовані пожежні кран-комплекти пожежними рукавами та однакового з ним діаметра стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля.

Згідно з пояснень щодо проведеної перевірки, зазначених завідувачем КЗ Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №9 комбінованого типу Луцької міської ради у вказаному акті, вказані порушення будуть усунені в разі фінансування Управлінням освіти Луцької міської ради.

В судовому засіданні представник відповідача зазначила, що частково бюджетні кошти на усунення виявлених порушень виділено, а також зазначила, що на даний час виготовляється робочий проект Установка автоматичної пожежної сигналізації, система оповіщення про пожежу, управління евакуацією людей та устаткування передавання тривожних сповіщень .

З огляду на зазначене, виходячи з системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, закріплених ст.2 КАС України принципу пропорційності та вимоги дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване застосування заходу реагування, беручи до уваги докази, наявні у матеріалах справи у їх сукупності, ту обставину, що відповідачем усунено більшість із виявлених порушень норм пожежної та техногенної безпеки, проведені заходи щодо отримання бюджетного фінансування для усунення порушень, яке потребує фінансових затрат, суд апеляційної інстанції вважає вірними висновки суду першої інстанції щодо відсутності беззаперечних підстав для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення його роботи та відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що законодавцем передбачено декілька видів заходів реагування, зокрема, ст.12 Закону №877-V встановлює, що невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Таким чином, позивач не позбавлений можливості застосувати інші заходи реагування з метою недопущення в подальшому порушень відповідачем пожежної та техногенної безпеки, із обов'язковим врахуванням принципу пропорційності порушення і покарання.

Відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

У п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994 Справа Руїз Торіха проти Іспанії (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на викладене, враховуючи положення ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 310, 316, 321, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року у справі №803/1593/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар судді І. В. Глушко Н. В. Ільчишин Повне судове рішення складено 03.04.2018