Постанова

від 25.04.2018 по справі 812/161/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

м. Київ

справа №812/161/16

провадження №К/9901/30241/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Гриціва М.І., Стародуба О.П., розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 16.11.2016 (колегія суддів Ковальова Т.І., Смішлива Т.В., Чиркіна С.М.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 08.02.2017 (колегія суддів Казначеєв Е.Г., Василенко Л.А., Гайдар А.В.) у справі № 812/161/16 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування припису, постанови про накладення штрафу.

І. ПРОЦЕДУРА

1. 26.02.2016 фізична особа-підприємець ОСОБА_2 подала до Луганського окружного адміністративного суду адміністративний позов до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Луганській області, в якому просила визнати протиправним та скасувати припис від 02.02.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанову № 1/7/12-67к-вих 16 від 09.02.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

2. Позивач вимоги обґрунтовувала тим, що на підставі припису від 02.02.2016 її безпідставно зобов'язано усунути порушення, шляхом зупинення експлуатації об'єкта будівництва та оформилення декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Стверджує, що сама подія та факт експлуатації об'єкту будівництва (правопорушення) неіснують, а тому відсутній склад правопорушення, передбачений абз. 4 п.6 ст. 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності , що виключає можливість притягнення до відповідальності.

3. Крім того, відповідач взагалі не мав права проводити планову перевірку після закінчення будівництва та у зв'язку з мораторієм на проведення перевірок суб'єктів господарювання, що виключає законність дій посадових осіб. Вважає, що відповідач мав лише право здійснювати контроль (у виді планової перевірки) на стадії виконання підготовчих та/або будівельних робіт, закінчення яких було підтверджено декларацією про готовність об'єкта до експлуатації.

4. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що ним було встановлено, що будівельні роботи на об'єкті будівництва не проводяться, але даний об'єкт експлуатується в якості офісного приміщення. Ці факти під час перевірки було зафіксовано шляхом фотофіксації. Також звертав увагу на наявність сумнівів у внесенні змін до робочого проекту на об'єкт будівництва на момент проведення перевірки, оскільки позивач зазначав, що до перевірки ним помилково надавався чорновий варіант.

5. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 16.11.2016, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 08.02.2017, позов задоволено: (1) визнано протиправним та скасувано Припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Луганській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 02.02.2016 відносно фізичної особи-підприємця ОСОБА_2; (2) визнано протиправною та скасувано Постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Луганській області № 1/7/12-67к-вих 16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09.02.2016 відносно фізичної особи-підприємця ОСОБА_2. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

6. 24.04.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга відповідача Державної архітектурно-будівельної інспекції України. Просить поновити строк на касаційне оскарження, скасувати постанову Луганського окружного адміністративного суду від 16.11.2016, залишити без змін ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 08.02.2017.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.04.2017 відкрито касаційне провадження.

8. 28.02.2018 справу передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. ОСОБА_2 зареєстрована як фізична особа - підприємець.

10. Нежитлове вбудоване приміщення офісу площею 25,1 кв.м., яке підлягає реконструкції належить ОСОБА_2 на підставі договору купівлі - продажу від 09.11.2010 та розташований на земельній ділянці, яка знаходиться у користуванні ОСОБА_2 на підставі договору оренди землі від 01.08.2012р., виданим управлінням земельних ресурсів Лисичанської міської ради.

11. 28.02.2013 ОСОБА_2 надала Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції у Луганській області декларацію про початок виконання будівельних робіт нежилого вбудованого приміщення офісу за адресою: АДРЕСА_1.

12. 31.12.2015 ОСОБА_2 надіслала до Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Луганській області декларацію про готовність об'єкта до експлуатації на об'єкт будівництва: Реконструкція нежилого вбудованого приміщення офісу з будівництвом прибудови та організацією окремого входу під офіс за адресою: АДРЕСА_1 яка надійшла на адресу Департаменту 06.01.2016. 15.01.2016 вказана декларація повернена ОСОБА_2 на доопрацювання.

13. Декларацію про готовність об'єкта до експлуатації на об'єкт будівництва: Реконструкція нежилого вбудованого приміщення офісу з будівництвом прибудови та організацією окремого входу під офіс за адресою: АДРЕСА_1 прийнято Департаментом Державної архітектурно - будівельної інспекції у Луганській області 05.04.2016.

14. Листом № 7/12-8к-вих16, надісланим 11.01.2016, Департамент державної архітектурно - будівельної інспекції у Луганській області повідомив ОСОБА_2, що про проведення планової перевірки вказаного об'єкту.

15. 29.01.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України ОСОБА_3 було проведено планову перевірку дотримання ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівного законодавства, державних будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкту Реконструкція нежилого вбудованого приміщення офісу з будівництвом прибудови та організацією окремого входу під офіс за адресою: АДРЕСА_1 , про що складено відповідний акт перевірки.

16. Під час перевірки було встановлено, що будівельні роботи на об'єкті не проводяться, проте об'єкт не введений в експлуатацію, експлуатується у якості офісного приміщення, що є порушенням вимог ч. 8 ст. 39 ЗУ Про регулювання містобудівної діяльності , п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою КМУ №461 від 13.04.2011.

17. Головний інспектор склав на замовника - ОСОБА_2 протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за порушення від 02.02.2016

18. 02.02.2016 головний державний інспектор виніс припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, з вимогою усунути порушення, а саме з 08.02.2016 зупинити експлуатацію приміщення офісу за адресою: АДРЕСА_1 та оформити декларацію про готовність об'єкта до експлуатації. Вказаний припис одержано довіреною особою позивача 05.02.2016 з зазначенням, що об'єкт не експлуатується, а протокол необґрунтований.

19. На підставі акту перевірки, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.01.2016, матеріалів фото фіксації головний державний інспектор виніс постанову про накладення на ОСОБА_2 штрафу в розмірі 124 020,00 грн. за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09.02.2016 № 1/7/12-67а-вих.№16.

20. На підтвердження вчиненого правопорушення ОСОБА_2 відповідач надав роздруковані фотокартки, зроблені за допомогою мобільного телефону головним державним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Луганській області ОСОБА_3 під час проведення перевірки.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

21. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідачем не доведено правомірності та обґрунтованості прийнятих ним оскаржуваних припису, постанови, не надано доказів експлуатації об'єкту будівництва та проведення на ньому будівельних робіт, а отже, відповідач не довів порушення позивачем законодавства у сфері містобудівної діяльності.

22. Відповідно до частин 1 та 5 статті 39 Закону № 3038-VI, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката. Як встановлено частиною 8 статті 39 цього Закону, експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

23. Отже, експлуатація об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачене законодавством) в експлуатацію, забороняється.

24. Підпунктом 11 п.11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553, передбачено право здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки. Зазначене також відображено у п. 10 ч.4 ст. 41 Закону № 3038-VI.

25. Суди дійшли висновку, що зазначеними нормами передбачено право відповідача, а не обов'язок здійснювати фіксування встановлених порушень з використанням аудіо - та відеотехніки та можливість підтвердження порушень, зокрема фотоматеріалами, про що зазначається в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

26. На підставі наявних в матеріалах справи доказів суди першої та апеляційної інстанції встановили, що з акту перевірки вбачається, що фіксування процесу перевірки вказаними технічними засобами не здійснювалось. Тобто, цим правом відповідач не скористався. З вказаного акту також не вбачається, що підчас перевірки здійснювалась фотофіксація порушення. Водночас, фотознімки на які посилається відповідач, як на докази підтвердження вчинення позивачем правопорушення, не були додані до протоколу, що підтверджується графою Додатки в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02.02.2016. На вказаних фото проставлена дата та адреса рукописним текстом, що ставить під сумнів дійсний час їх виготовлення З фотознімків взагалі не вбачається чи стосуються вони предмета доказування у цій справі, тобто, наявність встановленого правопорушення.

27. Окрім того, суд першої інстанції звернув увагу також на те, що абз. 1 п. 3 Прикінцевих положень Закону Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи № 71-VІІІ внесено зміни до податкового законодавства, і наведене в ньому поняття контролюючі органи застосовується в розумінні вимог податкового законодавства (п. 4.1 статті 41 Податкового кодексу України), тому цей Закон не застосовується до спірних правовідносин.

28. Статтею 3 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" передбачено, що органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику. Мораторій, встановлений статтею 3 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" на перевірки з питань державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) не розповсюджується.

29. Отже, законодавство чітко встановлює заборону проведення планових та позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім випадків встановлених законом.

30. Таким чином, суд дійшов висновку про неможливість проведення перевірок суб'єктів господарювання у зв'язку з дією мораторієм на проведення таких перевірок.

31. Приймаючи до уваги, що відповідач не проводив перевірку в порядку, встановленому вище зазначеними нормативними актами, не можна вважати обґрунтованим встановлення ним порушень містобудівного законодавства.

32. З огляду на викладене вище, суди дійшли висновку, що відповідач всупереч ст. 19 Конституції України та норм містобудівного законодавства, при прийнятті оскаржуваних рішення та наказу діяв не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені законами України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

33. У касаційній скарзі Державної архітектурно-будівельної інспекції України покликається на те, що суди не дослідили в повному обсязі обставини у справі, що мало наслідком невірне застосування норм матеріального, порушення процесуального права у сфері містобудівної діяльності.

34. За твердженням скаржника, суд апеляційної інстанції не взяв до уваги важливі обставини, що мають значення у даній справі, а саме те, що позивач до перевірки надала проекту документацію на об'єкт будівництва, затверджену позивачем, санітарно-технічною частиною якої передбачено обладнання приміщення приймальні двома стаціонарними електричними конвекторами Атлантік з термостатами, влаштування ізоляції теплозахисного шару між конвекторами та зовнішньою стіною, та обладнання входу вітро-тепловою завісою. Вказані проектні рішення генпідрядником не було здійснено, відтак будівельні роботи виконано з порушенням затверджених проектних рішень (про це йдеться в акті). Не взяв до уваги суд і те, що фактично будівельні роботи проводились за робочим проектом, а до перевірки надано чорновий варіант проекту.

35. При цьому до перевірки надано проектну документацію, яка затверджена замовником, що ставить під сумнів наявність внесених змін до робочого проекту.

36. Просить звернути увагу на те, що суди не дослідили, деяких обставин, що мають значення для підтвердження факту вчиненого правопорушення: представник проектної організації не відреагував на виконання будівельних робіт з відхиленням від проекту та не зафіксували це порушення, чим порушили вимоги здійснення технічного та авторського нагляду; відсутня виконавча документація з електрики, акти на закриття при хованих робіт, акти та протоколи випробовувань на обладнання та заземлення, чим порушено вимоги п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009.

37. 03.10.2017 позивачка подала відзив на касаційну скаргу, в якій зазначає, що доводи скаржника про відхилення від робочого проекту не є предметом спору.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

38. Оцінюючи наведені Позивачем аргументи, Суд виходить що аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено. Більшість аргументів стосуються переоцінки фактичних обставин справи.

39. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

40. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

41. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

42. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

43. Щодо посилань скаржника на недослідження судами обставин, які свідчать про проведення будівельних робіт з порушенням встановлених вимог, Суд зазначає, що предметом перевірки було прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта будівництва, а не дотримання чи порушення будівельних норм під час його будівництва.

44. Суди попередніх інстанцій належним чином дослідили, що факт вчинення позивачем правопорушення не підтверджено належними доказами та надали цьому належне правове обґрунтування. При цьому небезпідставно звернули увагу, що до протоколу про правопорушення не додавались оригінали чи копії фотоматеріалів, які б підтверджували факт вчинення позивачем правопорушення.

45. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

46. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності , який передбачає повагу до принципу остаточності рішень суду. Цей принцип, зокрема, полягає у тому, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду лише тому, що вона має на меті домогтися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження суду касаційної інстанції стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

47. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

48. У разі залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати суб'єкту владних повноважень не відшкодовуються.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 у справі № 812/161/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя М.І. Гриців

Суддя О.П. Стародуб