Постанова

від 24.04.2018 по справі 826/8318/17

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/8318/17 Суддя (судді) першої інстанції: Мазур А.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 квітня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуюча суддя: Шелест С.Б.

Судді: Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є.

Секретар судового засідання: Хаврат О.О.

За участі представників:

Позивача: Слєпуха О.С.;

Відповідача: Козловець Л.О.;

Третьої особи: Паперняк О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації Центр з вивчення проблем безпеки на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.18р. у справі №826/8318/17 за позовом Громадської організації Центр з вивчення проблем безпеки до Державного підприємства Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості (Національний орган стандартизації), третя особа: Міністерство з питань тимчасово окупованих територій на внутрішньо переміщених осіб України про визнання протиправним та скасування рішення

у с т а н о в и в:

Позивач звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог (а.с.240-242, том І) просив визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене протоколом № 2 керівної ради національного органу стандартизації Державного підприємства Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості від 31.05.17р., а саме пункт 8 рішення про доопрацювання питання щодо створення технічного комітету стандартизації Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування (далі - ТК) та визначення сфери діяльності цього створюваного ТК з урахуванням зауважень та пропозицій і розгляду на наступному засіданні керівної ради, а також щодо:

- проведення узгоджувальної наради з Міністерством оборони;

- запрошення підкомітету з протимінної діяльності ТК 176 і зацікавлених сторін

- надання додаткових аргументів щодо позитивного рішення питання перед наступним засіданням.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.18р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати постанову з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставин справи та не враховано, що Відповідач при прийнятті оспорюваного рішення повинен був чітко дотримуватись приписів законодавства у сфері забезпечення безпеки, а не визначати додаткові умови для прийняття позитивного рішення чи проводити інші додаткові дії, не передбачені чинним законодавством, а також те, що спірними правовідносинами безпосередньо порушено його право.

У судовому засіданні представники апелянта та третьої особи підтримали доводи та вимоги апеляційної скарги.

Представник Відповідача заперечив проти доводів та вимог апеляційної скарги з підстав викладених у відзиві на апеляційну скаргу.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу Позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до протоколу засідання організаційного комітету щодо створення технічного комітету стандартизації гуманітарної протимінної діяльності та гуманітарного розмінування від 21.03.17р. №1 утворено однойменний організаційний комітет (далі - організаційний комітет), членом якого також є Позивач (а.с. 25, том І).

Згідно з протоколом від 28.03.17р. №2 на засіданні організаційного комітету розглянуто питання щодо опрацювання та підготовки документів для подання пропозиції стосовно створення технічного комітету стандартизації Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування відповідно до ДСТУ 1.14:2015. На засіданні також був присутній представник Міністерства оборони України, який висловив позицію Міністерства про недоцільність створення технічного комітету стандартизації Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування у зв'язку із функціонуванням підкомітету Стандартизація з питань протимінної діяльності , до роботи якого заінтересовані особи можуть долучитись і без створення нового технічного комітету (а.с.30-33, том ІІ).

Листом від 11.04.17р. №22/4.2-1414 Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України направило на адресу Відповідача сформований відповідно до ДСТУ 1.14:2015 пакет документів щодо створення нового технічного комітету Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування .

Керівна рада національного органу стандартизації державного підприємства Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості попередньо розглянула вищевказану пропозицію організаційного комітету щодо створення ТК та відповідно до положень ДСТУ 1.14:2015 26.04.17р. повернула на адресу заступника голови організаційного комітету Тація Д.О. пакет документів на доопрацювання у зв'язку з необхідністю уточнення сфери та об'єктів стандартизації відповідно до отриманих листів погоджень від інших технічних комітетів, які теж використовують зазначені у пропозиції коди об'єктів стандартизації згідно з ДК 004:2008.

Листом від 23.05.17р. №22/4.2-2311-17 Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України направило до Відповідача додаткові документи щодо створення технічного комітету стандартизації Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування .

На засіданні керівної ради національного органу стандартизації державного підприємства Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості 31.05.17р. прийнято рішення, оформлене протоколом від 31.05.17р. №2 (а.с.15-24, том І), згідно з пунктом 8 якого на організаційний комітет покладено обов'язок доопрацювати питання щодо створення технічного комітету стандартизації Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування та визначення сфери його діяльності з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій.

Перед наступним засіданням: провести узгоджувальну нараду з Міністерством оборони; запросити підкомітет з протимінної діяльності ТК 176 і зацікавлені сторони; надати додаткові аргументи щодо позитивного рішення питання.

Не погоджуючись з вказаним рішення, Позивач звернувся з даним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оспорюване рішення прийнято Відповідачем у межах та у спосіб визначених законом повноважень. Спірними правовідносинами не порушено право Позивача.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Правові та організаційні засади стандартизації в Україні, забезпечення формування та реалізації державної політики у відповідній сфері регламентовано Законом України Про стандартизацію від 05.06.14р. № 1315-VII (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1315).

Відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 1 Закону №1315 національний орган стандартизації - орган стандартизації, визнаний на національному рівні, що має право бути національним членом відповідних міжнародних та регіональних організацій стандартизації.

Згідно ст. 8 Закону №1315 суб'єктами стандартизації є:

1) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері стандартизації;

2) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації;

3) національний орган стандартизації;

4) технічні комітети стандартизації;

5) підприємства, установи та організації, що здійснюють стандартизацію.

Відповідно до ст. 11 Закону №1315 функції національного органу стандартизації виконує державне підприємство, що не підлягає приватизації, утворене центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації.

Згідно п. 8 ч. 2 ст. 11 Закону №1315 до повноважень національного органу стандартизації належить прийняття рішень щодо створення та припинення діяльності технічних комітетів стандартизації, визначення сфери їх діяльності.

Відповідно до ст. 13 Закону №1315 керівна рада є дорадчо-наглядовим органом національного органу стандартизації та формується на паритетних засадах з представників:

1) центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері стандартизації, інших центральних органів виконавчої влади та державних органів;

2) наукових установ, навчальних закладів, науково-технічних та інженерних товариств (спілок);

3) громадських об'єднань суб'єктів господарювання (у тому числі суб'єктів малого і середнього підприємництва), організацій роботодавців та їх об'єднань;

4) громадських організацій споживачів (об'єднань споживачів);

5) інших громадських об'єднань та професійних спілок.

Члени керівної ради виконують свої обов'язки на громадських засадах. Голова керівної ради та його заступники обираються керівною радою.

До повноважень керівної ради належить, в тому числі, схвалення проектів рішень щодо створення та припинення діяльності технічних комітетів стандартизації, визначення сфери їх діяльності (абз. 1 п. 2 ч. 3 ст. 13 Закону № 1315).

Згідно Р. IV Положення про керівну раду національного органу стандартизації, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.02.2015 № 76, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.02.15р. за №186/26631, організаційною формою роботи керівної ради є засідання, які проводяться в разі необхідності, але не рідше ніж один раз на три місяці (ч. 1).

Засідання керівної ради вважається правомочним, якщо на ньому присутні представники п'ятьох сторін. Загальна кількість присутніх членів керівної ради повинна бути не менше половини (ч. 10).

Рішення керівної ради приймається відкритим голосуванням і вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість членів керівної ради, присутніх на засіданні. Під час голосування голова, його заступники та кожний із членів керівної ради мають один голос. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні керівної ради. У разі незгоди з прийнятим рішенням член керівної ради може висловити окрему думку, яку вносять до протоколу.

Окремі думки членів керівної ради, висловлені в письмовій формі, додаються до рішення і є невід'ємною його частиною (ч. 12).

На засідання керівної ради можуть запрошувати представників державних органів, наукових установ, громадських об'єднань, підприємств, установ та організацій, а також представників засобів масової інформації. Запрошення їм надсилає секретар керівної ради за дорученням голови керівної ради. Бути присутніми на засіданні керівної ради мають право представники лише тих організацій, яким було надіслано такі запрошення (ч. 13).

Рішення керівної ради оформлюють протоколом, який підписують її голова та секретар. За вимогою будь-якого члена керівної ради та в разі прийняття рішення, щодо якого хоча б один член керівної ради проголосував "проти", протокол підписують усі члени керівної ради, присутні на засіданні. Копії протоколів надсилає секретар керівної ради не пізніше п'яти робочих днів після дня проведення засідання керівної ради всім членам керівної ради, Мінекономрозвитку України та національному органу стандартизації (ч. 14).

Згідно ч. 1 Розділу ІІ Положення керівна рада формується на паритетних засадах у складі двадцяти однієї особи.

Отже, з наведеного випливає, що схвалення проектів рішень щодо створення та припинення діяльності технічних комітетів стандартизації, визначення сфери їх діяльності належить до виключної компетенції керівної ради.

Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.11.14р. № 1163-р Про визначення державного підприємства, яке виконує функції національного органу стандартизації функції НОС виконує державне підприємство Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості .

Повноваження зі створення технічних комітетів стандартизації НОС передбачено також п. 3.2.1 Статуту ДП УкрНДНЦ , затвердженого наказом Мінекономрозвитку 18.05.17р. №72.

Відповідно до ч. 2 Розділу ІІІ Положення керівна рада для вирішення питань, що належать до її повноважень, має право:

- запитувати та одержувати в установленому порядку від національного органу стандартизації інформацію, документи та інші матеріали, необхідні для виконання покладених на неї повноважень;

- залучати до участі у своїй роботі необхідних фахівців, у тому числі працівників національного органу стандартизації (за згодою керівника національного органу стандартизації), а в разі потреби - інших консультантів та експертів (за згодою);

- утворювати постійні та тимчасові робочі групи, залучати до участі в їх роботі спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності за погодженням з їх керівниками, а також незалежних експертів (за згодою).

Так, згідно Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

З витягу з протоколу засідання керівної ради національного органу стандартизації ДП УкрНДНЦ від 31.05.17р. (протокол № 2) вбачається, що на засідання було винесене питання схвалення проекту рішення щодо створення технічного комітету Безпека. Протимінна діяльність. Гуманітарне розмінування та визначення сфери діяльності цього створеного ТК.

Згідно доповіді ОСОБА_7 - начальника Управління організації піротехнічних робіт та гуманітарного розмінування Департаменту реагування на надзвичайні ситуації ДСНС, полковника служби цивільного захисту, до НОС разом з пропозиціями було надіслано також листи згоди ТК 16, ТК 20, ТК 44, ТК 61, ТК 64, ТК 77, ТК 80, ТК 82, ТК 83, ТК 89, ТК 93, ТК 98, ТК 121, ТК 123, ТК 138, ТК 145, ТК 146, ТК 150, ТК 163, ТК 165, ТК 166 на використання кодів об'єктів стандартизації в частині заходів з протимінної діяльності. Надано офіційний лист Міноборони № 220/3456 про недоцільність створення ТК.

На засіданні ОСОБА_8, начальник Управління стандартизації, кодифікації та каталогізації Міноборони, зазначив, що Міністерство оборони України не підтримує створення ТК, запропонував співпрацювати з підкомітетом ТК 176 за темою протимінної діяльності, відповіді щодо програми дій ТК 176 ОСОБА_8 не надав.

ОСОБА_9, директор Департаменту технічного регулювання Мінекономрозвитку України, голова керівної ради, вказав, що практика ЄС показує можливість існування такого ТК, що зосереджений на гуманітарному розмінуванні.

ОСОБА_10, президент Української асоціації Укрелектрокабель зауважив, що є теми, які стосуються тільки Міноборони, висловив пропозицію працювати членам оргкомітету у складі підкомітету ТК 176.

ОСОБА_11, директор Всеукраїнської громадської організації Українська Федерація Індустрії Безпеки , наголосив, що запропоновані оргкомітетом коди діяльності не стосуються сфери роботи ТК, наявність 18 кодів діяльності є дуже великою, таких кодів немає навіть в ТК у сфері будівництва, новостворений ТК не має конкретизованого предмета сфери стандартизації.

Члени керівної ради також висловили позицію про необхідність підтримання ініціативи оргкомітету, у зв'язку з чим було поставлено на обговорення питання про доопрацювання питання щодо створення ПК та з урахуванням результатів обговорення запропоновано до голосування питання щодо проведення узгоджувальної наради з Міноборони, запрошення представників підкомітету ТК 176 та інших зацікавлених осіб, а також подання додаткових аргументів щодо позитивного вирішення питання.

Вказаний проект підтримано 11 голосами.

За схвалення створення ТК та проти його схвалення кількість голосів склала 4 в обох випадках.

За результатами голосування схвалено другий варіант проекту рішення, що набрав 11 голосів за .

Тобто, з наведеного вбачається, що керівна рада для прийняття законного і обґрунтованого рішення як дорадчо-наглядовий орган Відповідача у межах даного спору більшістю голосів від повноважного складу вирішила провести ряд заходів, спрямованих на прийняття в подальшому позитивного рішення про створення ТК.

Одночасно із прийнятим рішенням на голосування були поставлені питання про схвалення та відмову у схваленні проекту рішення про створення ТК, що всупереч доводів Позивача, у повній мірі відповідає вимогам Положення.

Однак, вказані питання не набрали необхідної кількості голосів, що також спростовує доводи Позивача про неможливість прийняття керівною радою будь-якого іншого рішення крім рішення про схвалення проекту.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність ознак перевищення повноважень при прийнятті керівною радою оскаржуваного рішення.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу й на наступні обставини.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

За змістом статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.11р. № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Звідси, поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям право має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим .

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають чи припускають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище.

Згідно п. 5 ч. 2 ст. 21 Закону України Про громадські об'єднання від 22.03.12р. №4572-VI громадське об'єднання зі статусом юридичної особи має право брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, вказане право Позивача жодним чином не обмежене, а навпроти було у повній мірі реалізоване шляхом прийняття участі в організаційному комітеті, а тому у обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оспорюване рішення не створює для Позивача прав та обов'язків, як і порушує такі права.

Вищевикладеним спростовуються доводи апеляційної скарги Позивача.

Приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

п о с т а н о в и в:

апеляційну скаргу Громадської організації Центр з вивчення проблем безпеки на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.18р. у справі №826/8318/17 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.18р. у справі №826/8318/17 - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді : Кузьмишина О.М.

Пилипенко О.Є.

Повний текст постанови складений: 25.04.18