Постанова

від 23.05.2018 по справі 826/8236/17

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/8236/17 Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

Суддів: Епель О.В.,

Карпушової О.В.,

при секретарі: Нікітіній А.В.,

за участю:

представника позивача Стащука В.А.,

представника відповідача Логвинюк О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства Українська залізниця в особі регіональної філії Південно-Західна залізниця ПАТ Укрзалізниця на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 липня 2017 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства Українська залізниця в особі регіональної філії Південно-Західна залізниця ПАТ Укрзалізниця до Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Публічне акціонерне товариство Українська залізниця в особі регіональної філії Південно-Західна залізниця ПАТ Укрзалізниця , звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Малинської райдержадміністрації щодо ухилення від здійснення компенсації витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян та стягнути з відповідача на їх користь витрати, понесені на перевезення пільгової категорії пасажирів за період з 01.01.2016 по 31.12.2016 в сумі 529107,15 грн.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 липня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на неповне з'ясування обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

В судовому засіданні представник позивача доводи апеляційної скарги підтримав і просив її задовольнити, в той час, як представник відповідача проти цього заперечувала, просила залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на протязі 2016 року позивач в межах Малинського району Житомирської області здійснював перевезення залізничним транспортом пільгових категорій громадян. Витрати на перевезення таких пасажирів позивач зазначав у облікових формах у розрізі категорій пільговиків (пенсіонери за віком, ліквідатори наслідків аварії на ЧАЕС, інваліди загального захворювання) і щомісячних рахунках, які він надсилав відповідачу.

Згідно з розрахунками позивача сума витрат на перевезення ним пільгової категорії громадян склала 529 107,15 грн.

Договір про розрахунки за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом у 2016р. між сторонами не укладався, при цьому, позивач направляв відповідачу листом від 12.01.2016 №32 проект договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом з пропозицією його підписання, однак вказаний договір відповідачем не підписано. При цьому, Малинська райдержадміністрація листом від 13.09.2016 №04/07/1440 повідомила позивачу про обмеженість фінансового ресурсу районного бюджету і відсутність кошторисних призначень на 2016рік, що унеможливлює укладення такого договору.

В подальшому, позивач листами від 09.08.2016 №ДН-4/01-4/568, від 29.08.2016 №ДН-4/01-4/630, від 19.09.2016 №ДН-4/01-4/721 неодноразово повідомляв Малинську райдержадміністрацію про відсутність компенсації витрат на перевезення пільгової категорії громадян у 2016р.

З урахуванням розрахунку потреби в коштах на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом приміського сполучення по Малинському району Коростенської дирекції залізничних перевезень від 08.07.2015 відповідачем був розроблений і погоджений з першим заступником Малинської райдержадміністрації загальний розрахунок необхідної суми субвенції на надання пільг з послуг зв'язку, інших пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян по Малинському району на 2016р., в якому зазначено 756 800 грн. на компенсацію залізниці на 2016р. (КТКВК 170302).

Проте, вказаний загальний розрахунок не був затверджений на сесії місцевої ради. Згідно з витягом з розпису районного бюджету на 2016р., який міститься у листі Управління фінансів Малинської райдержадміністрації від 28.12.2015 №1967/01, у бюджеті передбачено виділення коштів у загальній сумі 211 600 грн. на видатки (КТКВК 091205, 091209), які не стосуються компенсації залізниці.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо ухилення від компенсації витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відмовляючи у задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача, а також про відсутність правових підстав для стягнення заявленої суми відшкодування.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Абзацом 5 пп. б п. 4 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що до видатків, що здійснюються з бюджетів міст республіканського АР Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Частиною 1 ст. 102 Бюджетного кодексу України визначено, що видатки місцевих бюджетів, передбачені у пп. б п. 4 ч. 1 ст. 89 цього Кодексу, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

За правилами частини п'ятої статті 102 Бюджетного кодексу за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг здійснюються, зокрема, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до частини шостої статті 9 Закону України від 4 липня 1996 року № 273/96-ВР Про залізничний транспорт (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно з пунктами 2, 3, 5, 8 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого 04.03.2002 №256 Постановою Кабінету Міністрів України (далі - Порядок №256) фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів). Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення). Отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків.

Відповідно до пункту 6 Порядку № 256 фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі.

Частиною 1 статті 47 Бюджетного кодексу України закріплено, що відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів; порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Пунктами 1, 3, 4 статті 48 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов'язань не здійснюються.

Вимоги фізичних і юридичних осіб щодо відшкодування збитків та/або шкоди за зобов'язаннями, взятими розпорядниками бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), стягуються з осіб, винних у взятті таких зобов'язань, у судовому порядку.

Тобто, загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Відповідно до правової позиції, висловленої Верховним Судом України в постанові від 13 вересня 2016 року (справа 21-5853а15), розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість. Крім того, вказував, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Отже, необхідною умовою для стягнення коштів у рахунок компенсації перевізнику витрат на пільгове перевезення окремих категорій громадян є взяття відповідачем відповідних бюджетних зобов'язань в межах бюджетних асигнувань, встановлених бюджетом (кошторисом), на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. При цьому загальний обсяг виплат з місцевого бюджету не може перевищувати розміру затверджених видатків (бюджетних асигнувань).

Водночас, як установлено судом і не є спірним, видатки на зазначені цілі взагалі не затверджувались і не виділялись, що, в свою чергу, стало перешкодою для укладення відповідачем з позивачем договорів на відшкодування витрат Залізниці по перевезенню пільгової категорії пасажирів, як наслідок, у відповідача не виникла заборгованість по таким платежам.

Стосовно позовних вимог в частині бездіяльності УПСЗН Малинської РДА щодо ухилення від здійснення компенсації спірних витрат колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до ст. 75 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад зобов'язані надавати необхідну інформацію: центральним органам виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідній сфері, - для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників; Комітету Верховної Ради України з питань бюджету - для розгляду цих розрахунків.

Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів України, відповідно до статті 34 цього Кодексу та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів.

Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог частин третьої - п'ятої цієї статті.

Інформація, отримана відповідно до частин п'ятої, шостої, восьмої і дев'ятої цієї статті, є підставою для складання Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад проектів місцевих бюджетів і підготовки проектів рішень про відповідні місцеві бюджети.

Відповідно до ст. 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до ч.1 ст. 61 Закону України Про місцеве самоврядування від 21.05.1997 №280/97-ВР органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

При цьому, питання затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання вирішуються виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради (пп.17 п.1 ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування ).

Так, УПСЗН Малинської РДА у 2015 році підготовлено загальний розрахунок необхідної суми субвенцій на надання пільг з послуг зв'язку, інших пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян по Малинському району на 2016 рік, в якому вказана потреба на компенсацію залізниці в сумі 756,8 тис. грн. Сума потреби розрахована відповідно до листа відокремленого підрозділу Коростенської дирекції залізничних перевезень від 08.07.2015 та з урахуванням сум заборгованості по виконанню судових рішень за 2013-2014 роки.

При цьому УПСЗН щомісячно направляло до фінансового управління Малинської райдержадміністрації звіти про заборгованість за надані пільги окремим категорія громадян за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам в розрізі організацій та видів послуг, де було вказано фактичні нарахування за перевезення окремих категорій громадян залізничним транспортом (т.2 а.с. 167-176).

Крім того, доводи відповідача про здійснення ним всіх можливих заходів щодо виділення коштів для погашення заборгованості перед ПАТ Укрзалізниця підтверджуються наданими ним суду апеляційної інстанції копіями Бюджетного запиту на 2016 рік та листів до РДА та Малинської районної ради , а також листами, адресованими Житомирській ОДА та народному депутату України ( а.с. 215-230 том 2).

При цьому, колегія суддів приймає до уваги, що, саме, управлінням, як головним розпорядником бюджетних коштів, розроблено Програму фінансування компенсаційних виплат на надання послуг зв'язку, інших передбачених законодавством пільг, на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян у 2016-2017 роках.

Наведене свідчить про відсутність з боку УПСЗН протиправної бездіяльності, на чому наголошує позивач.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи і судове рішення ухвалено у відповідності до норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому підстав для скасування рішення не вбачається.

Керуючись ст. ст. 243 , 250 , 315, 316 , 321 , 322 , 325 , 329 КАС України , суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства Українська залізниця в особі регіональної філії Південно-Західна залізниця ПАТ Укрзалізниця - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 липня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова в повному обсязі складена і підписана 29 травня 2018 року.

Головуючий-суддя Л.В.Губська

Судді О.В.Епель

О.В.Карпушова