Окрема думка

від 22.05.2018 по справі 826/4089/16

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду

ЛященкоН. П., Ситнік О. М.

22 травня 2018 року

м. Київ

справа № 826/4089/16

Провадження № 11-213апп18

у справі за адміністративним позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІУ) до Товариства з обмеженою відповідальністю ВКФ Фарби України (далі - ТОВ ВКФ Фарби України ), Київського національного університету будівництва і архітектури, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_3, ОСОБА_4, про зобов'язання вчинити дії за касаційними скаргами ТОВ ВКФ Фарби України та Київського національного університету будівництва і архітектури на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року в складі колегії суддів Мельничука В. П., Лічевецького І. О., Мацедонської В. Е.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року касаційні скарги ТОВ ВКФ Фарби України та Київського національного університету будівництва і архітектури задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року скасовано, справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.

Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

З таким висновком погодитися не можна з огляду на таке.

З позовної заяви вбачається, що ДАБІУ звернулася до суду з позовом про зобов'язання відповідачів знести дві секції багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1, які будуються без дозволу на виконання будівельних робіт і не передбачені проектом Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та гуртожитку для студентів на АДРЕСА_1 , розробленим Товариством з обмеженою відповідальністю ПК Інжгруп , що отримав експертний звіт Державного науково-дослідного та проектно-вишукувального інституту НДІпроектреконструкція щодо розгляду проектної документації від 16 квітня 2015 року № 150/15, який було подано до ДАБІУ для отримання дозволу на виконання будівельних робіт Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та гуртожитку для студентів по АДРЕСА_1 (перша черга будівництва) від 19 січня 2016 року № ІУ 115160191255.

Позов мотивовано тим, що під час проведення позивачем позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил установлено, що поряд із збудованим генпідрядною організацію - Товариством з обмеженою відповідальністю Вендер проджект на замовлення Державного вищого навчального закладу Київський індустріальний коледж будинком з вбудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1 зводяться ще дві секції цього будинку без дозволу ДАБІУ на виконання будівельних робіт, що свідчить про невиконання приписів від 19 червня та 09 листопада 2015 року, а тому в силу положень статті 38 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності органом державного архітектурно-будівельного контролю подано позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (тут і далі - у редакції, що діяла на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Тому, за логікою законодавця, адміністративне судочинство за своєю сутністю покликане надавати можливість фізичній чи юридичній особі ефективно захищати свої права чи інтереси, з урахуванням того, що протилежна сторона є суб'єктом владних повноважень, який апріорі має у своєму розпорядженні значно більше ресурсів як для утвердження своєї позиції у правовідносинах, так і щодо представництва та відстоювання власних інтересів у судовому розгляді.

Відповідно до частин першої, третьої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Таке розуміння спрямованості адміністративного судочинства послідовно втілене у частинах другій та третій статті 50 КАС України, де вказано, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

У частинах другій?четвертій статті 11 КАС України закріплене право суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту суб'єктів публічно-правових відносин від порушень з боку саме суб'єктів владних повноважень і обов'язок суду для цього вжити заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі виявляти і витребовувати докази з власної ініціативи.

Згідно з частинами другою?четвертою статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.Якщо особа, яка бере участь у справі, не може самостійно надати докази, то вона повинна зазначити причини, через які ці докази не можуть бути надані, та повідомити, де вони знаходяться чи можуть знаходитися. Суд сприяє в реалізації цього обов'язку і витребовує необхідні докази. Про витребування доказів або про відмову у витребуванні доказів суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про відмову у витребуванні доказів окремо не оскаржується. Заперечення проти неї може бути включене до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за наслідками розгляду справи.Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов'язку суд витребовує названі документи та матеріали.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.

Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.

Термін суб'єкт владних повноважень позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Виходячи з аналізу статей 2, 3, 17 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.

Розширювальне тлумачення завдання адміністративного судочинства щодо можливості звернення до суду з позовом суб'єкта владних повноважень нівелює саму суть і необхідність існування адміністративного судочинства як можливості особи захистити свої права, свободи або законні інтереси, якщо вона вважає, що їх порушено рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.

У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.

На час ухвалення рішення як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, у статті 162 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:

1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;

8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд міг прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень міг прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.

З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти в силу специфіки свого правового статусу та повноважень втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми шляхом того, що саме на них покладено обов'язок доведення правомірності своїх дій.

Разом з тим з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції. Таке право суб'єкта владних повноважень підлягає реалізації шляхом звернення до загального суду з урахуванням суб'єктної юрисдикції.

З огляду на положення статей 1 та 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статті 2 КАС України у редакціях, що діяли на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку господарського судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та юридичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного (господарського), зокрема, про зобов'язання знести частину житлового будинку, хоч у справі бере участь суб'єкт публічного права.

У справі, що розглядається, позов пред'явлено з підстав проведення будівельних робіт без відповідного дозволу, чим порушено частину першу статті 34 та частину першу статті 37 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Відповідно до частин першої, четвертої статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України ).

Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.

Отже, об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна, з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.

Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.

Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знесення самочинного будівництва є такими, що пов'язані з вирішенням питань щодо речових прав.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. І його метою є поновлення саме публічного порядку і процедури вчинення його учасниками певних дій.

Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень.

Однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Аналіз зазначених вище правових норм свідчить про те, що спір за позовом про знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства в залежності від суб'єктного складу сторін, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права власності на об'єкт нерухомого майна.

У даному випадку в учасників правовідносин є майновий інтерес, у одного - зберегти об'єкт самочинного будівництва і юридично визнати право на нього, у суб'єкта владних повноважень - знищити у законний спосіб об'єкт як такий, що порушує інтерес суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, спір за позовом про зобов'язання знесення самочинного будівництва не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.

Така правова позиція висловлена як у постановах Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 21-1959а16, від 27 вересня 2017 року у справі № 6-718цс17, так і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі № 14-16цс18.

Висновок про необхідність розгляду справи за позовом районної адміністрації до фізичної особи про зобов'язання за власні кошти демонтувати самовільно влаштований металевий каркас у порядку цивільного судочинства зробила Велика Палата Верховного Суду і в постанові від 01 березня 2018 року у справі № 14-14цс18.

Підстав для відступу від усталеної практики не вбачається, оскільки це внесе правову невизначеність у юрисдикційність указаних спорів, що зумовить необхідність їх розгляду судами усіх трьох юрисдикцій - цивільної, адміністративної та господарської й унеможливить ефективний та швидкий розгляд справ зазначеної категорії.

Вважаємо, що судові рішення у справі необхідно було скасувати, а провадження у справі закрити, роз'яснивши позивачу право звернутися з відповідним позовом до суду господарської юрисдикції.

Судді: Н. П. Лященко

О. М. Ситнік