Постанова

від 18.07.2018 по справі 826/3520/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 липня 2018 року

Київ

справа №826/3520/15

адміністративне провадження №К/9901/1249/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів: Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2015 року (головуючий суддя - Желтобрюх І.Л., судді: Мамчур Я.С., Шостак О.О.)

у справі № 826/3520/15

за позовом Національного банку України в особі Головного управління Національного банку України по місту Києву та Київській області до Державної виконавчої служби України,

третя особа - ОСОБА_3

про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог.

Національний банк України в особі Головного управління Національного банку України по місту Києву та Київській області (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної виконавчої служби України (далі - відповідач ), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Державної виконавчої служби України щодо непроведення виконавчих дій у виконавчому провадженні ВП №24803920 протягом більш, ніж шести місяців, та щодо нездійснення протягом чотирьох років експертної оцінки нерухомого майна та не проведення його реалізації;

- зобов'язати відповідача визначити вартість нерухомого майна в межах виконавчого провадження ВП №24803920 шляхом проведення оцінки суб'єктом оціночної діяльності, а саме: земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1) площею 1,1233 га; земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_2) площею 7,2668 га, що належать на праві власності ОСОБА_3, за результатом чого повідомити стягувача, а в подальшому провести реалізацію означеного вище нерухомого майна в межах виконавчого провадження ВП №24803920, шляхом проведення публічних торгів.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2015 року в задоволенні адміністративного позову - відмовлено.

Вказане рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що з моменту відкриття провадження до 09.07.2014 року відповідач вчиняв дії, спрямовані на забезпечення проведення експертної оцінки нерухомого майна, однак, оцінка не була проведена з вини експертів. Проведення реалізації майна неможливе без проведення експертної оцінки, а тому державний виконавець не мав можливості забезпечити реалізацію нерухомого майна без оцінки майна, та у зв'язку із законодавчою забороною на реалізацію земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства.

2.3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2015 року - скасовано та постановлено по справі нову постанову, якою позовні вимоги задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність Державної виконавчої служби України щодо непроведення виконавчих дій протягом більш, ніж шести місяців, та щодо нездійснення протягом чотирьох років експертної оцінки нерухомого майна та непроведення його реалізації у виконавчому провадженні №24803920;

- зобов'язано Державну виконавчу службу України визначити вартість нерухомого майна в межах виконавчого провадження №24803920 шляхом проведення суб'єктом оціночної діяльності оцінки земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1) площею 1,1233 га та земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_2) площею 7,2668 га, що належать на праві власності ОСОБА_3, про результати якої повідомити Національний банк України;

- зобов'язано Державну виконавчу службу України провести реалізацію нерухомого майна, а саме: земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1) площею 1,1233 га та земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_2) площею 7,2668 га, що належать на праві власності ОСОБА_3, в межах виконавчого провадження №24803920, шляхом забезпечення проведення публічних торгів спеціалізованою організацією в порядку, визначеному законодавством України.

2.4. Вказане рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що три звернення до суб'єктів оціночної діяльності за 4 роки, непроведення прилюдних торгів, невжиття будь-яких інших дій, спрямованих на задоволення вимог стягувача, - Національного банку України, свідчить про протиправну бездіяльність державної виконавчої служби. Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що, оскільки ОСОБА_3 набув вказані земельні ділянки на підставі Договорів купівлі-продажу від 12.07.2007 №2332 та №2329, то заборона відчуження, передбачена Земельним кодексом України (в редакції чинній на момент виникнення спірного рішення), на них не поширюється.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

В обґрунтування поданої касаційної скарги відповідач вказує на те, що на сьогоднішній день не передбачено механізм реалізації земельних ділянок на електронних торгах. Окрім того, скаржник зазначає, що пунктом 15 Земельного кодексу України (в редакції чинні на момент виникнення спірних правовідносин) законодавчо заборонено реалізацію земельних ділянок, які виділенні для ведення особистого селянського господарства. Також, скаржник зазначає, що суд не в праві зобов'язувати його визначити вартість нерухомого майна в межах виконавчого провадження, оскільки такі дії належать до дискреційних повноважень касатора.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як було встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, які були досліджені судами з наданням відповідного правового висновку, 15.02.2011 року позивач звернувся до Міністерства юстиції України із заявою про відкриття виконавчого провадження щодо примусового виконання виконавчого напису, вчиненого державним нотаріусом Першої київської державної нотаріальної контори Кузьмичем В.М. 01.12.2010 року, зареєстрованого в реєстрі за №2-2928 на іпотечному договорі від 13.02.2009 року, укладеному між Національним банком України та ОСОБА_3.

Вказаним виконавчим написом, запропоновано звернути стягнення на земельну ділянку (кадастровий номер НОМЕР_1) площею 1,1233 га; земельну ділянку (кадастровий номер НОМЕР_2) площею 7,2668 га, що належать на праві власності ОСОБА_3, з метою задоволення вимог Національного банку України в сумі 35 614 433,14 грн. в рахунок погашення заборгованості за кредитним договором від 13.02.2009 №08/09/4.

За результатом розгляду даної заяви головним державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України Мазуром Г.І. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження від 24.02.2011 року №24803920 та встановлено термін на добровільне погашення боржником заборгованості.

Вимоги зазначеної постанови №24803920 від 24.02.2011 року ОСОБА_3 виконані не були.

Вважаючи, що за період з 2011 по 2015 роки відповідач не вчинив повного переліку передбачених законодавством виконавчих дій щодо реалізації вищезазначених земельних ділянок, позивач оскаржив таку бездіяльність до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (чинні на момент виникнення спірних правовідносин).

5. Конституція України

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

6. Закону України Про виконавче провадження

Відповідно до статті 1 Закону України Про виконавче провадження виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню (далі - рішення).

Основною функцією державної виконавчої служби є задоволення вимог виконавчого документа, забезпечення дотримання при цьому прав та законних інтересів громадян та юридичних осіб, сприяння їм у реалізації своїх процесуальних прав.

Згідно частин 1, 2 статті 11 Закону України Про виконавче провадження державний виконавець зобов'язаний вживати передбачених цим Законом заходів примусового виконання рішень, неупереджено, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії. Так, державний виконавець зобов'язаний здійснювати заходи, необхідні для своєчасного і в повному обсязі виконання рішення, зазначеного в документі на примусове виконання рішення, у спосіб та в порядку, встановленому виконавчим документом і законом.

Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 25 Закону України Про виконавче провадження у постанові державний виконавець вказує про необхідність боржнику самостійно виконати рішення у строк до семи днів з моменту винесення постанови (у разі виконання рішення про примусове виселення боржника - у строк до п'ятнадцяти днів) та зазначає, що у разі ненадання боржником документального підтвердження виконання рішення буде розпочате примусове виконання цього рішення із стягненням з боржника виконавчого збору і витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій, передбачених цим Законом.

Частиною 1 статті 27 Закону України Про виконавче провадження встановлено, що у разі ненадання боржником у строки, встановлені частиною другою статті 25 цього Закону для самостійного виконання рішення, документального підтвердження повного виконання рішення державний виконавець на наступний день після закінчення відповідних строків розпочинає примусове виконання рішення.

Відповідно до частин 1, 3 статті 58 Закону України Про виконавче провадження визначення вартості майна боржника проводиться державним виконавцем за ринковими цінами, що діють на день визначення вартості майна. Для оцінки нерухомого майна державний виконавець залучає суб'єкта оціночної діяльності - суб'єкта господарювання, який провадить свою діяльність відповідно до Закону України Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні . Державний виконавець повідомляє про результати визначення вартості чи оцінки майна сторонам.

Положеннями частин 3, 4 статті 13 Закону України Про виконавче провадження , суб'єкт оціночної діяльності - суб'єкт господарювання зобов'язаний надати письмовий звіт з питань, що містяться в постанові державного виконавця, і має право на винагороду за надані ним послуги.

Частиною 2 статті 30 Закону України Про виконавче провадження встановлено, що державний виконавець зобов'язаний провести виконавчі дії з виконання рішення протягом шести місяців з дня винесення постанови про відкриття виконавчого провадження, а з виконання рішення немайнового характеру - у двомісячний строк.

7. Земельний кодекс України

Відповідно до підпункту "б" пункту 15 перехідних положень Земельного кодексу України до набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2016 року, не допускається, зокрема, купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб, а також крім зміни цільового призначення (використання) земельних ділянок з метою їх надання інвесторам - учасникам угод про розподіл продукції для здійснення діяльності за такими угодами.

8. Науковий висновок Верховного Суду щодо меж дискреційного повноваження суб'єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією від 13 квітня 2018 року.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким;

- дискреційне повноваження надається у спосіб його закріплення в оціночному понятті, відносно-визначеній нормі, альтернативній нормі, нормі із невизначеною гіпотезою. Для позначення дискреційного повноваження законодавець використовує, зокрема, терміни може , має право , за власної ініціативи , дбає , забезпечує , веде діяльність , встановлює , визначає , на свій розсуд . Однак наявність такого терміну у законі не свідчить автоматично про наявність у суб'єкта владних повноважень дискреційного повноваження; подібний термін є приводом для докладного аналізу закону на предмет того, що відповідне повноваження є дійсно дискреційним;

- при реалізації дискреційного повноваження суб'єкт владних повноважень зобов'язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

- критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об'єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, у постанові про відкриття виконавчого провадження від 24.02.2011 року ВП №24803920 державний виконавець встановив строк для виконання виконавчого напису у добровільному порядку протягом семи днів з моменту отримання даної постанови. У зв'язку з невиконанням боржником виконавчого напису нотаріуса, позивач звернувся до відповідача із клопотанням про створення виконавчої групи у виконавчому провадженні №24803920 для проведення опису заставленого майна та його подальшої реалізації.

За поданням державного виконавця, заступник Міністра - директор Департаменту державної виконавчої служби Стаднік Г.В. виніс постанову про утворення виконавчої групи від 12.05.2011 року.

03 червня 2011 року виконавчою групою було проведено опис і арешт майна боржника, а саме: земельних ділянок, на які має бути звернуто стягнення згідно виконавчого напису нотаріуса від 01.12.2010 року, про що складено відповідний Акт.

Постановою державного виконавця від 26.07.2011 року ВП №24803920 Антонова В.О. призначено експертом, суб'єктом оціночної діяльності - суб'єктом господарювання, з метою проведення оцінки нерухомого майна, на яке звернуто стягнення.

Дана постанова направлена на адресу ТОВ Українська експертна група , однак, листом даного товариства від 20.06.2012 року №348 вказана вище постанова була повернута без виконання у зв'язку з ненадходженням документів, необхідних, для виконання та відсутністю фінансування.

03 липня 2012 року державний виконавець виніс постанову про призначення ТОВ Оціночна компанія Вега в особі ОСОБА_8 експертом, суб'єктом оціночної діяльності - суб'єктом господарювання з метою проведення оцінки нерухомого майна, на яке звернуто стягнення.

Листом від 14.02.2013 року №31 ТОВ Оціночна компанія Вега , у зв'язку з переоформленням ним ліцензії на проведення землеоціночних робіт, запропонувало відповідачу звернутися до ПП Консалтингова група Арго-Експерт , яке має відповідну ліцензію.

13 Березня 2013 року державний виконавець виніс постанову про призначення ПП Консалтингова група Агро-Екперт в особі директора ОСОБА_9, експертом, суб'єктом оціночної діяльності - суб'єктом господарювання з метою проведення оцінки нерухомого майна, на яке звернуто стягнення.

Постановою від 09.07.2014 ВП №24803920 про відвід експерта, суб'єкта оціночної діяльності - суб'єкта господарювання, якою за невиконання постанови від 13.03.2013 про призначення експерта, державним виконавцем заявлено відвід ПП Консалтингова група Агро-Екперт в особі директора ОСОБА_9.

Також, судами встановлено, що станом на 31.03.2015 ринкову вартість земельних ділянок так і не було визначено, торги не проведені, вимоги стягувача не задоволені.

Підсумовуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що 3 звернення до суб'єктів оціночної діяльності за 4 роки, непроведення прилюдних торгів, невжиття будь-яких інших дій, спрямованих на задоволення вимог стягувача, - Національного банку України, свідчить про протиправну бездіяльність державної виконавчої служби.

Твердження скаржника з приводу того, що законодавчо заборонено реалізацію земельних ділянок, які виділенні для ведення особистого селянського господарства колегія суддів відхиляє, оскільки судом апеляційної інстанції було встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_3 набув вказані земельні ділянки не у порядку виділення їх в натурі (на місцевості) земельної частки (паю), а на підставі Договорів купівлі-продажу від 12.07.2007 року № 2332 та № 2329, а тому заборона відчуження, передбачена Земельним кодексом України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), на них не поширюється.

Також необґрунтованими є доводи касаційної скарги щодо перебирання на себе судом апеляційної інстанції дискреційних повноважень відповідача, з огляду на наступне.

Зважаючи на природу та підстави даного спору та враховуючи Науковий висновок щодо меж дискреційного повноваження суб'єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією , колегія суддів Верховного Суду вважає за доцільне зазначити, що орган влади, використовуючи дискреційні повноваження, зобов'язаний повно і правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення, в основі якого мають бути закладені конкретно визначені публічні інтереси. А завданням суду є належний та ефективний контроль відповідності таких дій закону й принципам права задля забезпечення дотримання таким органом прав особи, що звернулася за захистом.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

З огляду на зазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо необхідності зобов'язати відповідача визначити вартість нерухомого майна в межах виконавчого провадження ВП №24803920 шляхом проведення оцінки суб'єктом оціночної діяльності.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів виходила з того, що всі обґрунтування сторін були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанцій, їм було надано належну правову оцінку. Жодних підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції в касаційній скарзі не зазначено.

Стосовно клопотання скаржника, яке заявлене в касаційній скарзі, з приводу заміни відповідача по справі - Державну виконавчу службу України на - Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, колегія суддів зазначає.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 року № 17 Питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої системи юстиції постановлено ліквідувати Державну виконавчу службу України, поклавши на Міністерство юстиції України завдання і функції з реалізації державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб).

Відповідно до частини першої статті № Закону України Про державну виконавчу службу органом державної виконавчої служби є Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України.

Відповідно до пункту 1.1. Положення про Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16 квітня 2015 року № 1134/к, Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України є самостійним структурним підрозділом Міністерства юстиції України.

Згідно зі статтею 52 КАС України, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.

Частиною другою статті 255 КАС України визначено, що у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Положеннями статті 370 КАС України встановлено, що судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників , а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.

Враховуючи те, що по вказаній справі постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2015 року вже набрала судової сили, підстав для її скасування та прийняття нового рішення по суті Верховним Судом не встановлено, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для заміни відповідача по вказаній справі на стадії касаційного перегляду справи.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, а висновки суду апеляційної інстанції - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, п.1ч.1.ст.349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України - залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2015 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа