Постанова

від 26.07.2018 по справі 331/3493/18(2-а/331/57/2018)

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 липня 2018 року м. Дніпросправа № 331/3493/18(2-а/331/57/2018)

Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючий суддя: Лукманова О.М.,

суддів: Божко Л.А., Дурасова Ю.В.,

при секретарі: Сонник А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Жовтневого районного суду м. Запоріжжя від 13.06.2018 року (суддя Жукова О.Є., м. Запоріжжя, повний текст рішення складено 13.06.2018 року) у справі № 331/3493/18 (2-а/331/57/2018) за позовом ОСОБА_1 до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Вільнянському, Запорізькому, Новомиколаївському районах та м. Запоріжжі Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Іваниці Юрія Олександровича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, -

в с т а н о в и л а:

У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернулася до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Вільнянському, Запорізькому, Новомиколаївському районах та м. Запоріжжі Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Іваниці Ю.О. (далі по тексту - відповідач), в якому просила скасувати постанову від 14.05.2018 року по справі про адміністративне порушення, передбачене ст.53 КУпАП та закрити справу.

Рішенням Жовтневого районного суду м. Запоріжжя від 13.06.2018 року позовні вимоги задоволено.

З рішенням суду першої інстанції не погодилось Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області та подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Свої вимоги обґрунтувало тим, що має місце невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, суд не вжив заходів, необхідних для з'ясування всіх обставин справи. Апелянт зазначав, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства здійснювалась на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 30.03.2018 року №106-ДК на виконання законних вимог та процесуальних рішень прокурора у кримінальному провадженні №42017081020000109, який діяв відповідно до норм кримінального процесуального законодавства. Апелянт зазначав, що ним надавався доказ, який не прийняв суд першої інстанції, а саме службова записка начальника відділу організації, планування та аналізу інспекторської діяльності Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 12.06.2018 року №1353/3-18-0.4, згідно якої встановлено обставину нецільового використання ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, а саме здачу в оренду (погодження суборенди) приміщень п'ятиповерхової будівлі комерційного призначення за адресою АДРЕСА_1 комерційним структурам, в той час як згідно Державного земельного кадастру, у вигляді відповідного витягу, код цільового призначення земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_1 - 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Апелянт зазначав, що згідно технічної документації із землеустрою щодо складання ОСОБА_1 документів, які посвідчують право власності на земельну ділянку, до складу вказаної документації увійшло рішення Запорізької міської ради від 23.04.2008 року №33/127, згідно якого вказана земельна ділянка надана у власність ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), тобто ОСОБА_1 фактично використовує земельну ділянку за кодом цільового призначення 03.10, за умови, що при передачі земельної ділянки їй у власність було встановлено цільове призначення, що відповідає коду класифікатора 02.01. Апелянт зазначав, що відповідно до ст.20 ЗК України зміна цільового призначення ділянок здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування шляхом затвердження проекту землеустрою щодо їх відведення.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 в м. Запоріжжі з кадастровим номером НОМЕР_1 є неправомірною, оскільки відповідач не мав права здійснювати перевірку за зверненням Запорізької місцевої прокуратури, у якої відсутні повноваження щодо здійснення контролю за дотриманням вимог ст.9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , у зв'язку з цим суд першої інстанції прийшов до висновку про протиправність складених відповідачем документів, акту обстеження земельної ділянки, протоколу та постанови у справі про адміністративне правопорушення. У той же час, суд прийшов до висновку про те, що відповідач згідно ст.244 КУпАП наділений повноваженнями щодо складання протоколу та постанови у справі про адміністративне правопорушення. Суд першої інстанції зазначав, що згідно декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 24.12.2012 року, позивачем було здійснено реконструкцію нежитлової будівлі по АДРЕСА_1 в м. Запоріжжі, під житловий будинок та торгово-офісні приміщення, використання будинку для проживання фізичних осіб доводиться записами з домової книги та паспортів ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_1, згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, цільове призначення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, категорія земель - землі житлової та господарської забудови.

Матеріалами справи встановлено, що Запорізька місцева прокуратура №1 своїм листом від 07.03.2018 року за №120-3474вих18, який надійшов до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області 15.03.2018 року та був зареєстрований за вхідним номером 10-1792/0/1-18, у рамках кримінального провадження №42017081020000109, просила вжити заходів державного нагляду (контролю) шляхом проведення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ОСОБА_1 при використанні земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1), яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 та розрахувати розмір шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 30.03.2018 року №106-ДК було доручено Державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Вільнянському, Запорізькому, Новомиколаївському районах та м. Запоріжжі Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Іваниці Ю.О. здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм земельного зако6енодавсства стосовно земельної ділянки, як об'єкта перевірки. яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 з кадастровим номером НОМЕР_1. Підставою для проведення позапланової перевірки було звернення Запорізької місцевої прокуратури №1 від 07.03.2018 року №120-3474.

Встановлено, що 19.04.2018 року відповідачем за участю прокурора Запорізької місцевої прокуратури №1 Ганжи М.В. було з виїздом на місце здійснено огляд земельної ділянки, площею 0,1000 га. кадастровий номер НОМЕР_1, приватної форми власності, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованої за адресою: АДРЕСА_1, що належить ОСОБА_1 Згідно акту за результатами візуального обстеження встановлено, що на даній земельній ділянці замість житлового будинку знаходиться комерційна нежитлова споруда, яка складається з п'яти поверхів. За результатами обстеження складено акт, до якого долучено план-схему земельної ділянки та фото таблиці п'ятиповерхової комерційної нежитлової споруди.

19.04.2018 року відповідачем за участю прокурора Запорізької місцевої прокуратури №1 Ганжи М.В. відповідно до вимог статей 6, 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель та на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 30.03.2018 року №106-ДК було проведено перевірку з питання дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_1, за результатами якої складено акт від 19.04.2018 року за №106/0/92-18ДК/482/АП/09/01/18. Згідно акту перевірки встановлено, що з 2007 року власником житлового будинку (загальною площею 119,7 кв.м, житловою площею 69,6 кв.м. який складається з сараю, хвіртки, паркану та водопроводу) по АДРЕСА_1 є ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу житлового будинку від 21.09.2007 року, зареєстрованого 27.09.2007 року в реєстрі прав власності на нерухоме майно ОП ЗМБТІ за №16090259. Встановлено, що на підставі звернення ОСОБА_1 від 07.10.2007 року №К-5398 про передачу у власність земельної ділянки по АДРЕСА_1 в м. Запоріжжя для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель, відповідно до ЗК України та Постанови Верховної Ради УРСР від 18.12.1990 року №563-12 Про земельну реформу була виготовлена технічна документація із землеустрою щодо вкладання ОСОБА_1 документів, які посвідчують право власності на земельну ділянку по АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка була погоджена та затверджена. У зв'язку з чим ОСОБА_1 було видано державний акт на право власності на земельну ділянку, (площею 0,1000 га кадастровий номер НОМЕР_1) від 07.07.2008 року серії НОМЕР_2, який зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №010826101591. Відповідно до технічної документації та державного акта на право власності на землю, земельна ділянка площею 0,1000 га, кадастровий номер НОМЕР_1 надана ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Перевіркою встановлено, що на вказаній земельній ділянці фактично знаходиться комерційна нежитлова споруда, яка складається з п'яти поверхів, а не житловий будинок, отже ОСОБА_1 використовує дану земельну ділянку не за цільовим призначенням, що є порушенням п. а ч.1 ст. 96 ЗК України, за що передбачена відповідальність відповідно до п. г ст. 211 ЗК України та ст. 53 КУпАП. До акту перевірки додано фото таблиці.

Доказом того, що вищевказана земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови є Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 02.04.2018 року за №НВ-2304114122018.

27.04.2018 року відповідачем було складено протокол про адміністративне правопорушення №106/0/92-18-ДК/0060П/07/021/-18.

14.05.2018 року відповідачем було винесено постанову №106/0/92-18-ДК/0048По/08/01/-18 про накладення адміністративного стягнення стосовно ОСОБА_1 яку визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст.53 КУпАП та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 170 грн.

Згідно п. а ч.1 ст.96, п. ґ ч.1 ст.211 ЗК України землекористувачі зобов'язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням. Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням.

Відповідно до ст.53 КУпАП використання земель не за цільовим призначенням, тягне за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Матеріалами справи встановлено, що вищевказана позапланова перевірка здійснювалась за зверненням Запорізької місцевої прокуратури №1 від 07.03.2018 року №120-3474, оформленого у вигляді листа, в рамках кримінального провадження №42017081020000109 від 22.08.2017 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст.364 КК України. При цьому Запорізька місцева прокуратура №1 керувалася статями 36, 93 КПК України.

Відповідно до ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно частин 1, 3 ст.2 Закону України Про прокуратуру на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. На прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

Статтями 22 - 26 Розділу IV передбачені повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, підтримання державного обвинувачення в судовому провадженні щодо кримінальних правопорушень, користуючись при цьому правами і виконуючи обов'язки, передбачені КПК України (ст.22); прокурор здійснює нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, користуючись при цьому правами і виконуючи обов'язки, передбачені Законом України Про оперативно-розшукову діяльність та КПК України (ст.25).

При здійсненні перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки, проведеної 19.04.2018 року, відповідач керувався статтями 6 і 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , які регулюють повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі та державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Відповідно до статей 6 і 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема: здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення.

Статті 36 і 93 КПК України регулюють питання повноважень прокурора та збирання доказів у кримінальному провадженні.

Відповідно до вимог ч.1 п.10. ч.2 ст.36 КПК України (в редакції, чинній на момент звернення прокуратури) органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора. Прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій у випадках, передбачених цим Кодексом, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання. Сторона обвинувачення здійснює збирання доказів шляхом проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій, витребування та отримання від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, службових та фізичних осіб речей, документів, відомостей, висновків експертів, висновків ревізій та актів перевірок, проведення інших процесуальних дій, передбачених цим Кодексом.

Згідно ст.6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , яка регулює позапланові заходи зі здійснення державного нагляду (контролю). Підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання. Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Відповідно до ч.4 ст.2 вищевказаного Закону заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Відповідно п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 року №408, надання дозволу на проведення перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України.

Аналізуючи вище приведене законодавство, колегія суддів приходить до висновку про те, що статтями 36, 93 КПК України не передбачено повноваження прокурора одержання доказів шляхом звернення з листом до уповноваженого органу державної влади про проведення позапланової перевірки в рамках кримінального провадження. При цьому органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства. установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов'язані виконувати лише законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.

Колегія суддів зазначає, що ініціювання проведення відповідним державним органом влади позапланової перевірки та одержання актів перевірки від нього не є тотожним. Наявність наказу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області про проведення позапланової перевірки додержання позивачем вимог земельного законодавства, а, також, виявлення порушень під час здійснення перевірки, не можуть бути підставою законності проведення позапланової перевірки та притягнення особи до передбаченої законодавством відповідальності, оскільки така перевірка була проведена, а докази порушення земельного законодавства були одержані з порушенням процедури, передбаченої вище приведеним законодавством.

Вирішуючи спір по суті, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції слід залишити без змін, як таке, що прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322 КАС України, колегія суддів, -

п о с т а н о в и л а:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення.

Рішення Жовтневого районного суду м. Запоріжжя від 13.06.2018 року у справі № 331/3493/18 (2-а/331/57/2018) - залишити без змін.

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів відповідно до ст.,ст.328, 329 КАС України.

Головуючий суддя: О.М. Лукманова

Суддя: Л.А. Божко

Суддя: Ю.В. Дурасова