Постанова

від 15.08.2018 по справі 236/2685/17

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2018 року справа №236/2685/17

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Арабей Т.Г., Геращенко І.В., секретаря судового засідання Тішевського В.В., представника відповідача ОСОБА_1, розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2018 р. (повний текст судового рішення складено 12 квітня 2018 року у м. Слов'янськ) у справі № 236/2685/17 (головуючий І інстанції суддя Черникова А.О.) за позовом Приватного підприємства "Оршад" до Лиманської міської ради Донецької області (відповідач 1), Донецької обласної державної адміністрації (відповідач 2), третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області про зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Приватне підприємство "Оршад" (далі - позивач) 15.09.2017 звернулось до суду з позовом до Лиманської міської ради Донецької області, Донецької обласної державної адміністрації (далі-відповідачі), в якому просило зобов'язати Лиманську міську раду затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Краснолиманського (Лиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542; вирішити питання судових витрат (а.с. 5-8).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року у справі № 236/2685/17 адміністративний позов задоволено повністю.

Зобов'язано Лиманську міську раду затвердити технічні документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради Лиманського району Донецької області, (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546; 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542.

Вирішено питання судових витрат (а.с. 158-160).

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, відповідач 1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не взято до уваги, що відповідач не має законного права на затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення, на землях державної власності.

Також, звертає увагу на те, що на території Лиманського району відсутній такий орган, як районна рада або райдержадміністрація, які згідно Закону затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів.

Від Донецької обласної військово-цивільної адміністрації 09 серпня 2018 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Представник відповідача доводи апеляційної скарги підтримав у повному обсязі.

Позивач до суду не прибув, надав заяву про розгляд справи у його відсутність.

Представники другого відповідача та 3-ї особи до суду не прибули, повідомлені належним чином. Їх неявка не перешкоджає розгляду справи.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що між Приватним підприємством ОРШАД та Головним управлінням Держгеокадастру у Донецькій області були укладені договори на розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок на території Тернівської сільської ради Лиманського (Краснолиманського) району від 09 грудня 2015 року.

Технічна документація розроблялись на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області № 189-СГ від 07 жовтня 2015 року Про визначення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги .

Приватне підприємство ОРШАД в порядку підготовки лотів з продажу права оренди на земельні ділянки, з метою визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок, права оренди на які визначено до продажу, листом від 27 червня 2017 року звернулось до Лиманської міської ради Донецької області з клопотанням винести на засідання чергової міської ради питання затвердження технічної документації, а саме:

- з нормативної грошової оцінки земельної ділянки сільськогосподарського призначення, на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Лиманського (Краснолиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) кадастровий номер 1423085400:08:000:2546;

- з нормативної грошової оцінки земельної ділянки сільськогосподарського призначення, на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Лиманського (Краснолиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) кадастровий номер 1423085400:08:000:2543;

- з нормативної грошової оцінки земельної ділянки сільськогосподарського призначення, на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва па території Тернівської сільської ради, Лиманського (Краснолиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) кадастровий номер 1423085400:08:000:2544;

- з нормативної грошової оцінки земельної ділянки сільськогосподарського призначення, на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Лиманського (Краснолиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) кадастровий номер 1423085400:08:000:2542 (а.с. 11).

20 липня 2017 року Лиманською міською радою на засіданні сесії прийнято рішення № 7/31-1478 Про відмову приватному підприємству ОРШАД щодо затвердження технічних документацій з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради Лиманського (Краснолиманського) району Донецької області , у зв'язку з відсутністю повноважень затверджувати технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів згідно ст. 23 Закону України Про оцінку земель (а.с. 12).

Зазначені обставини не є спірними.

Проблемою даного спору є правомірність дій відповідача 1 щодо відмови у затвердженні технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Краснолиманського (Лиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542, у зв'язку з відсутністю повноважень затверджувати технічні документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів згідно ст. 23 Закону України Про оцінку земель .

При вирішенні справи суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 122 Земельного кодексу України передбачено повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або у користування.

Згідно статті 5 Закону України Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) сільські, селищні, міські ради та районні державні адміністрації в межах їх повноважень щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості): приймають рішення щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості). Сільські, селищні, міські ради приймають рішення щодо виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) у межах населених пунктів, а районні державні адміністрації - за межами населених пунктів.

Підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (ст. 15 Закону України Про оцінку земель ).

Згідно з частиною 2 ст. 23 Закону України Про оцінку земель технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами.

Відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 17 жовтня 1988 року № 6718-Х1 об'єднано Краснолиманську міську і Краснолиманську районну Ради народних депутатів в одну Краснолиманську міську Раду народних депутатів. Краснолиманський район передано в адміністративне підпорядкування Краснолиманській міській Раді народних депутатів у зв'язку з чим на території цього району районна рада та районна державна адміністрація не утворювались.

Рішенням Краснолиманської міської ради № 6/44-3461 від 23 липня 2015 року Про добровільне об'єднання територіальних громад , прийнятим відповідно до ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , ст.ст. 2, 4, 6, 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад , усі територіальні громади Краснолиманського району об'єдналися в Краснолиманську об'єднану громаду з центром у місті ОСОБА_2 (а.с. 66).

Рішенням Краснолиманської міської ради № 711-13 від 27 листопада 2015 року припинено шляхом реорганізації (приєднання до Краснолиманської міської ради Донецької області) юридичні особи, зокрема, Тернівську сільську раду. Краснолиманську міську раду (об'єднаної територіальної громади) вважати правонаступником активів та пасивів всіх майнових прав та обов'язків сільських та селищних рад, що об'єдналися.

Постановою Верховної Ради України від 19.05.2016 року 9№ 1377-УШ Про перейменування окремих населених пунктів та районів Краснолиманський район перейменовано на Лиманський район.

З наведеного вбачається, що адміністративно-територіальний устрій Лиманського району має певні особливості. Але по суті існування Лиманського району не викликає сумніву з урахуванням системного аналізу вищенаведених діючих нормативно-правових актів.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Згідно з частиною 1 статті 12 Земельного Кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема розпорядження землями територіальних громад.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (т. 25 Закону України Про місцеве самоврядування ).

Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування , виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради відбувається вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Згідно ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. За приписами ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Рішенням Європейського Суду з прав людини від 09.01.2013 року у справі "Волков проти України" за заявою № 21722/11, визначено, що в країнах повинен діяти принцип правової визначеності, який зобов'язує держави здійснювати реалізацію прав та їх захист шляхом прийняття законодавства з чітким правовим визначенням спірних правовідносин, уникаючи правових прогалин та колізій. Відсутність правової визначеності в спірних правовідносинах не може бути підставою в обмеженні гарантованих законодавством прав громадянина.

Унормуванням частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням з метою подолання змістовних колізій в публічному праві має здійснюватися шляхом системного тлумачення положень чинного законодавства з обов'язковим використанням ст. 3 Конституції України, яка закріплює правові цінності, покладені в основу формування всієї правової системи України, а також ст.ст. 8 та 57 Конституції України. Теоретичним обґрунтуванням такого підходу є принцип правової визначеності та принцип гуманізму. При цьому посилання на ці принципи при обґрунтуванні правозастосовної позиції слід розглядати як один з проявів реалізації принципу верховенства права.

Враховуючи вищенаведені обставини, застосовуючи принцип верховенства права та пряму дію норм Конституції України, суд вважає, що у спірних правовідносинах саме Лиманська міська рада зобов'язана затверджувати технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Краснолиманського (Лиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542.

Щодо доводів апелянта стосовно розмежування повноважень щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності, то суд зазначає, що Закон України Про оцінку земель розмежовує повноваження щодо затвердження технічних документацій з нормативної грошової оцінки земельних ділянок за принципом розташування земельних ділянок, а не за принципом форми власності земельної ділянки. Повноваження по затвердженню такої технічної документації належать органам місцевого самоврядування, яким і є Лиманська міська рада.

Також є безпідставним посилання апелянта на п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, оскільки цій пункт на момент спірних правовідносин виключений.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо зобов'язання Лиманську міську раду затвердити технічні документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Краснолиманського (Лиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542, оскільки затвердження зазначеної документації є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією самої Лиманської міської ради.

Дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.

Під дискреційними повноваженнями суд розуміє сукупність прав та обов'язків, закріплених у встановленому законодавством порядку за органом виконавчої влади, які він застосовує на власний розсуд. Наділивши орган виконавчої влади дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу певну свободу розсуду при прийнятті рішення.

Таким чином, суд не наділений повноваженнями підміняти собою суб'єкт владних повноважень при прийнятті певного рішення та не може втручатись у дискреційні повноваження такого суб'єкта на користь позивача, окрім випадків, коли для прийняття такого рішення виконані всі умови, визначені законом.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

У зв'язку з наведеним, суд вважає, що найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права є зобов'язання розглянути заяву Приватного підприємства "Оршад" щодо затвердження технічних документацій з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Краснолиманського (Лиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішення.

За таких обставин, рішення суду в частині зобов'язання Лиманську міську раду затвердити технічні документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради, Краснолиманського (Лиманського) району, Донецької області (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542 підлягає зміні з наведених вище обставин.

Доводи відповідача 2 щодо виключення його з кола відповідачів у даній справі суд не може розглянути, оскільки склад учасників справи встановлюється судом першої інстанції.

Враховуючи викладене, у зв'язку з правильним по суті вирішенням справи, але із помилковим застосуванням норм процесуального права в частині обрання способу захисту порушеного права, керуючись статтями 205, ч. 4 ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області - задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2018 р. у справі № 236/2685/17 - змінити.

Зобов'язати Лиманську міську раду розглянути заяву Приватного підприємства "Оршад" щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на землях державної власності (запас) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Тернівської сільської ради Лиманського району Донецької області, (за межами населених пунктів) з кадастровими номерами 1423085400:08:000:2546, 1423085400:08:000:2543, 1423085400:08:000:2544, 1423085400:08:000:2542 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішення.

Повне судове рішення складено 17 серпня 2018 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді Т.Г. Арабей

ОСОБА_3