Постанова

від 21.08.2018 по справі 821/4026/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

21 серпня 2018 року

справа №821/4026/14

адміністративне провадження №К/9901/2488/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І. А., Олендера І. Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року у складі судді Кузьменко Н. А. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року у складі колегії суддів Стас Л. В., Турецької І. О., Косцової І. П. у справі № 821/4026/14 за адміністративним позовом Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації, Дочірнього підприємства Укрспецоборудование Товариства з обмеженою відповідальністю Укрспецоборудование до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання незаконною та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:

02 жовтня 2014 року Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Управління, перший позивач у справі) та Дочірнє підприємство Укрспецоборудование Товариства з обмеженою відповідальністю Укрспецоборудование (далі - Підприємство, другий позивач у справі) звернулися до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - Інспекція, відповідач у справі) про визнання незаконною та скасування вимоги від 30 травня 2014 року № 21-06-16-14/3169 Про усунення порушень, виявлених ревізією та зобов'язання відповідача прийняти нове рішення про підтвердження чи не підтвердження суми кредиторської заборгованості Управління перед Підприємством на суму 137 954 грн. 74 коп.

09 грудня 2014 року постановою Херсонського окружного адміністративного суду позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправною та скасовано вимогу від 30 травня 2014 року №21-06-16-14/3169 "Про усунення порушень, виявлених ревізією", з мотивів її протиправності. В решті позову відмовлено.

12 березня 2015 року постановою Одеського апеляційного адміністративного суду постанову суду першої інстанції скасовано, прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано другий пункт вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 30 травня 2014 року №21-06-16-14/3169 "Про усунення порушень, виявлених ревізією".

Задовольняючи частково позов, суд апеляційної інстанції виходив з протиправності спірної вимоги у частині зобов'язання Управління зробити акт звірки з підрядною організацією - Дочірнім підприємством Укрспецоборудование Товариства з обмеженою відповідальністю Укрспецоборудование з урахуванням зменшення встановленої суми 137 954 грн. 74 коп. згідно акту перевірки від 14 травня 2014 року № 06-17/32.

30 березня 2014 року Інспекцією до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доводить помилкове встановлення обставин справи, зазначає, що під час ревізії виявлено порушення підпункту 3.3.9 ДБН Д 1.1-1-2000, що призвело до завищення вартості виконаних робіт. Скаржник просить скасувати постанови судів попередніх інстанцій.

01 квітня 2015 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Херсонського окружного адміністративного суду справу № 821/4026/14 (суддя Кравцов О. В.)

21 квітня 2015 року справа № 821/4026/14 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

21 вересня 2017 року проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями (суддя-доповідач - Калашнікова О. В.)

10 січня 2018 року справу № 821/4026/14 передано до Верховного Суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону постанова суду апеляційної інстанції не відповідає. Постанова суду першої інстанції скасована за наслідком апеляційного перегляду, а відтак не може бути предметом касаційного перегляду.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що у період з 20 березня 2014 року по 06 травня 2014 року контролюючим органом проведено перевірку державних закупівель в Управлінні за період з 01 січня 2012 року по 01 березня 2014 року.

30 травня 2014 року заступником начальника Інспекції складено та надіслано на адресу Управління вимогу № 21-06-16-14/3169 Про усунення порушень, виявлених ревізією , відповідно до другого пункту якої встановлено завищення вартості виконаних робіт згідно форми КБ-2в при проведенні реконструкції Верхньоантонівського водозабору питної води у м. Херсоні на загальну суму 151 245 грн. та зобов'язано суб'єкт господарювання зробити акт звірки з підрядною організацією - Дочірнім підприємством Укрспецоборудование Товариства з обмеженою відповідальністю Укрспецоборудование з урахуванням зменшення встановленої суми на 137 954 грн. 74 коп. згідно акта перевірки від 14 травня 2014 року № 06-17/32.

Підставою для висновку про завищення вартості виконаних робіт, як встановлено судами попередніх інстанцій, є твердження ревізійного органу про невідповідність між фактично виконаними обсягами робіт по укладанню блоків і плит стрічкових фундаментів та обсягами вказаними в актах приймання будівельних робіт форми КБ-2в, що в порушення підпункту 3.3.9 ДБН Д 1.1-1-2000 призвело до завищення вартості виконаних робіт.

Виконання робіт, вартість яких, на думку контролюючого органу, завищено здійснювалося на підставі договору від 25 вересня 2012 року "Про закупівлю робіт за державні кошти" №7, укладеного між позивачами у цій справі. Станом на 01 березня 2014 року в бухгалтерському обліку Підприємства рахується дебіторська заборгованість на загальну суму 1 479 831 грн. 40 грн., за проведення робіт з реконструкції Верхньоантонівського водозабору питної води у м. Херсоні.

06 листопада 2014 року рішенням Господарського суду Херсонської області в справі № 923/1551/14, яке набрало чинності, з Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації, м. Херсон на користь дочірнього підприємства Укрспецоборудование Товариства з обмеженою відповідальністю Укрспецоборудование стягнуто 1 479 831 грн. 95 коп. боргу, як оплату робіт згідно договору від 25 вересня 2012 року "Про закупівлю робіт за державні кошти" №7.

Закон України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб'єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб'єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Пунктом 46 Порядку передбачено, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Натомість суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов частково та визнаючи протиправність другого пункту вимоги контролюючого органу виходив виключно з преюдиції судового рішення у господарській справі № 923/1551/14. Водночас обставини, встановлені у цьому рішенні, підтверджують лише наявність боргу за спірними господарськими операціями, проте не спростовують факт завищення вартості підрядних робіт.

Судами попередніх інстанцій не досліджено та не встановлено обставин, які є предметом доказування у такій категорії справ, а саме обґрунтованості та законності висновків контролюючого органу про порушення будівельних норм, що спричинило завищення вартості робіт.

Згідно з частинами першої, другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи в судах попередніх інстанцій), суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Відповідно до частин першої та другої статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи в судах попередніх інстанцій), доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи.

Частиною четвертою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи в судах попередніх інстанцій), суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов'язку суд витребовує названі документи та матеріали.

Враховуючи положення вищенаведених норм, Верховний Суд вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій, в порушення принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі, не витребувано у сторін у справі документів та інформації, яка стала підставою для прийняття вимоги від 30 травня 2014 року № 21-06-16-14/3169 Про усунення порушень, виявлених ревізією .

Судами попередніх інстанцій не надано оцінки кожному специфічному, доречному та важливому аргументу, що є порушенням не тільки вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, але й невиконанням зобов'язань щодо пункту 1 статті 6 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідно до частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Верховний Суд вважає, що вище встановлені порушення, допущені як судом апеляційної, так і судом першої інстанцій, відтак справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, пунктом 1 частини 2, частиною 4 статті 353, статтями 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року

у справі № 821/4026/14 скасувати.

Адміністративну справу № 821/4026/14 направити на новий розгляд до Херсонського окружного адміністративного суду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р.Ф.Ханова

Судді: І.А.Гончарова

І.Я.Олендер