Постанова

від 21.08.2018 по справі 815/6465/17

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 серпня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/6465/17

Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К. С.

Час і місце ухвалення: 12:56, м. Одеса

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Лук'янчук О.В.

суддів - Бітова А. І.

- Ступакової І. Г.

при секретарі - Черкасовій Є.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Державного навчального закладу "Старокозацький професійний аграрний ліцей" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року по справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до Державного навчального закладу "Старокозацький професійний аграрний ліцей" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),-

В С Т А Н О В И Л А :

Головне управління ДСНС України в Одеській області звернулося до суду з адміністративним позовом про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей , який розташований за адресою: 67730, Одеська область, Білгород-Дністровський район, с. Старокозаче, вул. Малиновського, 30 у вигляді повного зупинення роботи, шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, а саме: пункти 1,2,4,5,6,14,15,19,22,26,32,33 Акту №191 від 22.11.2017 року.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року позовні вимоги задоволено повністю.

Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті перевірки №191 від 22.11.2017 року.

Допущено негайне виконання рішення суду.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Державний навчальний заклад "Старокозацький професійний аграрний ліцей" області подав апеляційну скаргу, в якій зазначаючи про його незаконність та необґрунтованість, а також про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначається, що відповідачем усунуто 20 пунктів, зазначених в приписі та 3 порушення усунуто частково у зв'язку з відсутністю фінансування. Не усунення декількох порушень на думку апелянта не є підставою для повного зупинення роботи навчального закладу. При цьому зазначає, що обраний захід реагування, а саме опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) не передбачений чинним законодавством.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідачем у справі є навчальний заклад Старокозацький професійний аграрний ліцей , який розташований за адресою: 67730, Одеська область, Білгород-Дністровський район, с. Старокозаче, вул. Малиновського,30, який за своєю діяльністю належить до об'єктів з незначним ступенем ризику, згідно критеріїв наведених у постанові Кабінету Міністрів України від 29.02.2012 року №306, із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України №361 від 04.06.2015 року.

У період з 22 - 22.11.2017 року, відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 року №643-р Деяки питання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки , наказу ГУ ДСНС України в Одеській області №387 від 28.09.2017 року Про здійснення позапланової перевірки на підставі посвідчення на проведення перевірки від 30.10.2017 року №186 головним інспектором Білгород-Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області капітаном служби цивільного захисту Щьотніковим Р.О., провідним інспектором Білгород-Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області лейтенантом служби цивільного захисту Баєвським О.О. та провідним інспектором Білгород -Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області майором служби цивільного захисту Ясніцьким О.О. разом з завідуючою по господарству ДНЗ СТАРОКОЗАЦЬКИЙ ПАЛ Кащі Ф.І. здійснено позапланову перевірку об'єкту відповідача ДНЗ СТАРОКОЗАЦЬКИЙ ПАЛ , розташованого за адресою: 67730, Одеська область, Білгород-Дністровський район, с. Старокозаче, вул. Малиновського,30 під час якої перевірено: будівлі, споруди, приміщення, територію з метою перевірки додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

За результатами складено акт №191 від 22.11.2017 року, яким встановлені порушення приписів Кодексу цивільного захисту України №5403-VІ, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України №1417 від 30.12.2014 року, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за №252/26697 та інших чинних нормативно-правових актів, стандартів, нормам і правил у сфері пожежної, техногенної безпеки та підписано без заперечень.

Як вбачається з акту, під час проведення перевірки території, будівель та приміщень ДНЗ Старокозацький професійний аграрний ліцей , розташованого за адресою: 67730, Одеська область, Білгород-Дністровський район, с. Старокозаче, вул. Малиновського,30, було виявлено 33 порушення нормативно-правових актів у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, а саме: Кодексу цивільного захисту України №5403-VІ, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МНС України №1417 від 30.12.2014 року, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за №252/26697 та інших діючих нормативно-правових актів, стандартів, нормам і правил у сфері пожежної, техногенної безпеки.

Так, зокрема, як зазначено позивачем, порушення визначені в пунктах 1,2,4,5,6,14,15,19,22,26,32,33 Акту №191 від 22.11.2017 року є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров'ю людей, а також неможливістю її ефективної ліквідації та рятуванню людей.

Будь-яких скарг під час проведення позапланового заходу, чи заперечень на акт №191 від 22.11.2017, який вручено виконуючому обов'язки заступника директора з НВР ДНЗ СТАРОКОЗАЦЬКИЙ ПАЛ Ішатенко О.В. 22.11.2017 року не надходило.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, дійшов висновку, що подальша робота ДНЗ Старокозацький професійний аграрний ліцей за наявності виявлених порушень створює реальну та невідворотну загрозу життю та здоров'ю людей (дітей). Не усунення виявлених перевіркою порушень прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров'ю людей, оскільки впливає: на забезпечення безпеки роботи ліцею, безпеки його студентів, викладачів, співробітників та обслуговуючого персоналу у відповідності з вимогами протипожежних норм, техногенної безпеки та цивільного захисту; на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків.

Колегія суддів частково погоджується з зазначеним висновком суду першої інстанції. При цьому, виходить з наступного.

За змістом статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державна служба з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України. ДСНС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до ст.64 Кодексу цивільного захисту України, ДСНС України здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. ДСНС України здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Відповідно до ст.67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежно-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Згідно частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; порушення правил поводження з небезпечними речовинами; відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Визначення небезпечного чинника міститься у пункті 26 КЦЗ України та означає складову частину небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

Отже, законодавець пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.

Статтями 68, 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

Як вбачається із матеріалів справи, предметом спору є вимога Головного управління ДСНС України в Одеській області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей у вигляді повного зупинення роботи, шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, а саме: пункти 1,2,4,5,6,14,15,19,22,26,32,33 Акту №191 від 22.11.2017 року.

Підставою для звернення з таким позовом до суду стали встановлені перевіркою та зафіксовані актом №191 від 22.11.2017 року, порушення приписів Кодексу цивільного захисту України №5403-VІ, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України № 1417 від 30.12.2014 року, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за №252/26697 та інших чинних нормативно-правових актів, стандартів, нормам і правил у сфері пожежної, техногенної безпеки.

Як вбачається із матеріалів справи, порушення визначені пунктами 1,2,4,5,6,14,15,19,22,26,32,33 Акту №191 є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров'ю людей, а також неможливістю її ефективної ліквідації та рятуванню людей.

Наявність встановлених порушень підтверджена відповідачем.

При цьому, сторонами не заперечується, та встановлено судом першої інстанції, що частина порушень визначених у акті перевірки є усунутими відповідачем. Це, на думку колегії суддів свідчить про добросовісність намірів відповідача щодо проведення ним роботи по усуненню порушень та вжиття відповідних заходів.

Разом з тим, в поданій апеляційній скарзі апелянтом не заперечується, що ним не усунено порушення, визначені п.п. 1, 3,4,5,6,19,23,26 акту №191 від 22.11.2017р.

Принцип пропорційності означає, що мета процесуальних дій має бути суспільно вагомою, для досягнення певної мети органи влади не можуть накладати на громадян зобовязання, які перевищують установлені межі необхідності, а засіб досягнення суспільно вагомої мети має бути найменш обтяжливим для людини в конкретних умовах.

У Рішенні від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) Конституційний Суд України зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який у сфері соціального захисту означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Колегія суддів, застосовуючи принцип пропорційності, вважає, що наявність встановлених порушень впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та, як наслідок, можуть спричинити загрозу життю і здоровю людей, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей, а тому зупинення навчального процесу Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей є, передусім, заходом, направленим на захист життя і здоров'я людей.

Варто зазначити, що при проведенні роботи щодо повного усунення виявлених порушень, відповідач, в силу вимог ч.5 ст.4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , може звернутися до Головного управління ДСНС в Одеській області із відповідним повідомленням про усунення ним усіх встановлених судом порушень та щодо відновлення роботи після призупинення.

Колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта про те, що не усунення декількох порушень не є підставою для повного зупинення роботи навчального закладу, оскільки зазначені обставини не виключають, а навпаки підтверджують наявність порушень вимог пожежної і техногенної безпеки, допущених відповідачем на момент проведення перевірки та, відповідно, існування підстав для застосування заходів реагування з метою усунення небезпеки заподіяння шкоди життю та здоров'ю людей.

Колегією суддів не можуть сприйматись доводи позивача щодо здійснення комплексу дій усунення встановлених перевіркою порушень, оскільки підставою вважати, що загрозу життю та здоров'ю людей усунуто може бути лише повне усунення порушень.

Посилання відповідача на відсутність належного фінансування не може бути причиною відмови в застосуванні заходів реагування у сфері державного нагляду, оскільки життя та здоров я людей є найвищою соціальною цінністю.

Разом з тим, суд першої інстанції застосував заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до відповідача шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел електропостачання (або електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, вказаних в акті перевірки №191 від 22.11.2017р.

Проте, колегія суддів звертає увагу на те, що ст.70 Кодексу цивільного захисту України визначений вичерпний перелік заходів реагування, про застосування яких може просити позивач, і які можуть бути застосовані судом, а саме - повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Тобто, судом першої інстанції застосовано до відповідача заходи реагування, які не передбачені ст. 70 Кодексу цивільного захисту України.

Заходи, які застосовано, тягнуть за собою значно більші наслідки, аніж просто зупинення роботи Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей , оскільки повністю виключають (блокують) доступ до приміщень належного відповідачу об'єкту та можливість його технічної підтримки і обслуговування, у тому числі і з метою усунення виявлених актом №191 порушень.

Повне зупинення роботи Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей передбачає припинення надання послуг без блокування доступу до приміщень та території об'єкту для осіб, які здійснюють його технічну підтримку, обслуговування та охорону, тощо, що явно виходить за межі такого заходу реагування, як повне зупинення роботи.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку щодо необхідності часткового зупинення роботи Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей , шляхом зупинення навчального процесу до усунення усіх порушень, які зазначені в акті №191 від 22.11.2017 року.

Відповідно п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Оскільки суд першої інстанції, при вирішенні справи, допустив порушення норм матеріального права та дійшов помилкового висновку про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до відповідача у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел електропостачання (або електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок), тому постанова суду першої інстанції, в порядку ст.317 КАС України, підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення - про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 308, 310, ст.315, 317, 321, 322, 325, 327, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Державного навчального закладу "Старокозацький професійний аграрний ліцей"- задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року скасувати .

Ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до Державного навчального закладу "Старокозацький професійний аграрний ліцей" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю)- задовольнити частково.

Застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей (код ЄДРПОУ 02546536, адреса: вул. Малиновського, 30, с. Старокозаче, Білгород-Дністровський район, Одеська область,67730) шляхом зупинення навчального процесу Державного навчального закладу Старокозацький професійний аграрний ліцей (код ЄДРПОУ 02546536, адреса: вул. Малиновського, 30, с. Старокозаче, Білгород-Дністровський район, Одеська область,67730) до повного усунення вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті перевірки № 191 від 22.11.2017 року .

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 27 серпня 2018 року .

Головуючий суддя: О.В. Лук'янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова