Постанова

від 12.09.2018 по справі 805/1968/18-а

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2018 року справа №805/1968/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Гаврищук Т.Г.

суддів: Блохіна А.А.

Сухарька М.Г.

за участю секретаря судового засідання Борисова А.А.,

за участю сторін по справі:

прокурор: Савків С.Г.

відповідач: Іщенко А.О. (за довіреністю)

третя особа1: не з'явився

третя особа2: не з'явився

третя особа3: Гречко Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Покровської міської ради на рішення Донецького окружного адміністративного суду (суддя - Бабаш Г.П.) від 07 червня 2018 року (повне судове рішення складено 12 червня 2018 року) у справі № 805/1968/18-а за позовом Керівника Красноармійської місцевої прокуратури до Покровської міської ради Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Дошкільний навчальний заклад № 10 "Калинка" Покровської міської ради Донецької області, Відділ освіти Покровської міської ради Донецької області, Житлово-комунальний відділ Покровської міської ради Донецької області про визнання незаконним та скасування рішення №7/50-31 від 17.01.2018 року,-

ВСТАНОВИВ:

Керівник Красноармійської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Покровської міської ради Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Дошкільний навчальний заклад № 10 "Калинка" Покровської міської ради Донецької області, Відділ освіти Покровської міської ради Донецької області, Житлово-комунальний відділ Покровської міської ради Донецької області про визнання недійсними та скасування рішень Покровської міської ради Донецької області №7/33-15 від 20.04.2017 року, №7/50-31 від 17.01.2018 року.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року позовна заява Красноармійської місцевої прокуратури до Покровської міської ради Донецької області залишена без розгляду в частині визнання незаконним та скасування рішення Покровської міської ради Донецької області №7/33-15 від 20.04.2017 року.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року позовні вимоги задоволено, визнано незаконним та скасовано рішення Покровської міської ради Донецької області №7/50-31 від 17.01.2018 року.

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову в задоволені позову в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Відповідач вважає, що скасовуючи рішення міської ради судом порушено право міської ради на розпорядження землями, що перебувають у комунальній власності територіальної громади Покровської міської ради, яке закріплене у ст.26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та у ст.ст. 12, 83 Земельного кодексу України. Відповідач також вважає, що рішення №7/50-31 від 17.01.2018 року про надання дозволу Житлово-комунальному відділу Покровської міської ради на розробку проекту відведення земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, а тому обраний прокурором спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту, і відповідно, рішення ради не може бути визнано недійсним, але суд даному факту не надав оцінку. Крім того, прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду з позовом.

Позивач під час судового засідання проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що рішення суду є законним та обґрунтованим, ухвалено судом відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі.

Третя особа2 - Відділ освіти Покровської міської ради Донецької області підтримав доводи апеляційної скарги, вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалено судом з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Треті особи 1,3 у судове засідання не прибули були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, відповідача та третьої особи2, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, відзив на скаргу, відповідь на відзив, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що Покровською міською радою прийнято рішення від 20.04.2017 року №7/33-15 Про передачу основних засобів , відповідно до пункту 1 якого вирішено: відділу освіти Покровської міської ради Донецької області передати комунальне майно територіальної громади м. Покровськ, а саме будівлю Комунального дошкільного навчального закладу № 10 Калинка Покровської міської ради Донецької області, розташовану за адресою: м. Покровськ, пр. Шахтобудівників, буд. 8, на баланс житлово-комунального відділу Покровської міської ради з правом оперативного управління.

Згідно п.1.1 Положення, затв. рішенням Покровської міської ради від 22.06.2016р. №7/13-32 , Житлово-комунальний відділ Покровської міської ради Донецької області є відділом міської ради та її виконавчим органом. Утворюється рішенням міської ради відповідно до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , є підзвітним та підконтрольним міській раді і її виконавчому комітету, підпорядкованим міському голові та заступнику міського голови за розподілом обов'язків між керівними працівниками апарату міської ради. Відділ є структурним підрозділом міської ради.

У Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права міститься запис про те, що право оперативного управління на будівлю Комунального дошкільного навчального закладу № 10 Калинка Покровської міської ради Донецької області, розташовану за адресою: м. Покровськ, пр. Шахтобудівників, буд. 8, передано Житлово-комунальному відділу Покровської міської ради, що підтверджується відповідним витягом.

Житлово-комунальний відділ Покровської міської ради звернувся до відповідача з заявою від 16.01.2018р. про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 0,40 га для реконструкції громадського будинку дошкільного навчального закладу № 10 "Калинка" під пенсійний фонд з прибудовою по пр. Шахтобудівників, буд. 8 у м. Покровськ.

Рішенням Покровської міської ради № 7/50-31 від 17.01.2018 року надано дозвіл Житлово-комунальному відділу Покровської міської ради на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 0,40 га для реконструкції громадського будинку дошкільного навчального закладу № 10 "Калинка" під пенсійний фонд з прибудовою по пр. Шахтобудівників, буд. 8 у м. Покровськ із земель запасу житлової та громадської забудови комунальної власності. Пунктом 2 рішення визначено Житлово-комунальному відділу оформити технічне завдання та укласти договір на розробку проекту землеустрою.

Житлово-комунальним відділом Покровської міської ради 26.01.2018 року укладений договір № 05-0007-18 на виконання експертизи проектно-кошторисної документації проекту будивніцтва: "Реконструкція громадської будівлі під пенсійний фонд з прибудовою по пр. Шахтобудівників, 8, м. Покровськ Донецької області".

Наведені обставини сторонами не оспорюється. Предметом позову по цій справі є рішення Покровської міської ради № 7/50-31 від 17.01.2018 року про надання дозволу Житлово-комунальному відділу Покровської міської ради на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 0,40 га для реконструкції громадського будинку дошкільного навчального закладу № 10 "Калинка" під пенсійний фонд з прибудовою по пр. Шахтобудівників, буд. 8 у м. Покровськ із земель запасу житлової та громадської забудови комунальної власності.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що вказане рішення не відповідає положенням Конституції України, Законів України та інших нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини у сфері освіти, а відтак є незаконним, у зв'язку з чим підлягає скасуванню.

Наведений висновок суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вважає помилковим виходячи з наступного.

Як встановлено судом, предметом спору по цій справі є рішення Покровської міської ради № 7/50-31 від 17.01.2018 року про надання дозволу Житлово-комунальному відділу Покровської міської ради на розробку проекту землеустрою, а тому спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Земельним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

У відповідності до вимог статті 12 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України) (в редакції, чинної у спірний період) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;.

Згідно статті 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

За приписами частин 1 та 2 статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

Відповідно до частин 1,2,3,4,5 статті 79- 1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності;шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом;за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв). Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

В матеріалах справи відсутні докази формування спірної земельної ділянки у наведеному вище порядку.

Згідно пояснень відповідача від 05.09.2018р. №01-26-3972, наданих під час апеляційного провадження, спірна земельна ділянка у порядку ст.79-1 Земельного кодексу України не сформована. На земельну ділянку у міській раді відсутні будь-які документи, кадастровий номер не визначався, рішення міської ради про передачу земельної ділянки у власність чи користування не приймалось.

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

За приписами частини 2 цієї статті набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно частини 1 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено статтею 123 ЗК України, за приписами частини 1 якої надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Частиною 2 статті 123 ЗК України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За приписами частини 3 цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, законодавцем визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Частиною 3 статті 123 ЗК України також визначено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Аналіз наведених норм права у взаємозв'язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду).

Враховуючи вищевикладене, висновок суду першої інстанції про те, що наслідком оскаржуваного рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки стане позбавлення ДНЗ № 10 "Калинка" даної земельної ділянки, суд апеляційної інстанції вважає помилковим.

Посилання суду першої інстанції на положення ст. 63 Закону України Про освіту , яка прямо встановлює заборону на приватизацію, перепрофілювання, використання об'єктів освіти не за призначенням, вилучення основних фондів, оборотних коштів та іншого майна державних навчальних закладів, суд апеляційної інстанції вважає безпідставним, оскільки спірним рішенням не здійснювалась приватизація, перепрофілювання, використання об'єктів освіти не за призначенням, вилучення основних фондів ДНЗ № 10 "Калинка".

Як встановлено судом, рішення Покровської міської ради від 20.04.2017 року №7/33-15 Про передачу основних засобів , а саме будівлю Комунального дошкільного навчального закладу № 10 Калинка Покровської міської ради Донецької області, розташовану за адресою: м.Покровськ, пр. Шахтобудівників, буд. 8, на баланс житлово-комунального відділу Покровської міської ради з правом оперативного управління, є чинним.

Судом першої інстанції, як и позивачем по справі, не визначено жодної норми Земельного кодексу, яку було порушено відповідачем при прийнятті спірного рішення.

Суд апеляційної інстанції також зазначає, що у п.4 Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, зокрема, зазначено, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Тобто, ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

На підставі вищенаведеного, апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, що є підставою для скасування постанови та прийняття нової постанови.

Керуючись статтями 23, 33, 292, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Покровської міської ради на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року у справі № 805/1968/18-а - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року у справі №805/1968/18-а - скасувати.

У задоволені позовних вимог Керівника Красноармійської місцевої прокуратури до Покровської міської ради Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Дошкільний навчальний заклад № 10 "Калинка" Покровської міської ради Донецької області, Відділ освіти Покровської міської ради Донецької області, Житлово-комунальний відділ Покровської міської ради Донецької області про визнання незаконним та скасування рішення Покровської міської ради Донецької області №7/50-31 від 17.01.2018 року - відмовити.

Вступна та резолютивна частина постанови прийнята у нарадчій кімнаті та проголошена у судовому засіданні 12 вересня 2018 року.

Постанова у повному обсязі складена у нарадчій кімнаті 14 вересня 2018 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з 12 вересня 2018 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Т.Г. Гаврищук

Судді: А.А. Блохін

М.Г. Сухарьок