Постанова

від 12.09.2018 по справі 815/5113/17

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 вересня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/5113/17

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Домусчі С.Д.,

- Кравець О.О.,

за участю: секретар судового засідання - Ніцевич О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду, яке прийнято 18 квітня 2018 року у складі суду судді: Тарасишиної О.М. в місті Одесі по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Василівське ремонтне підприємство до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В:

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов Товариства з обмеженою відповідальністю Василівське ремонтне підприємство до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, у якому позивач просив: визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 12.06.2017 року № 221-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності .

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року заявлений позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 12.06.2017 року № 221-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охорони земель усіх категорій і форм власності .

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заявлених вимог, наголошуючи, зокрема, на порушенні судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 19.05.2017 року до ГУ Держгеокадастру надійшов лист від 18.05.2017 року тимчасово виконуючого обов'язки голови районної державної адміністрації з клопотанням про проведення перевірки щодо використання земельної ділянки ТОВ Василівське РП , яке відповідно до державного акту на право постійного користування землею серія ІІ-ОД № 003357 від 20.02.2002 року користується земельною ділянкою загальною площею 3,5 га.

12.06.2017 року начальником ГУ Держгеокадастру виданий наказ № 221-ДК Про здійснення державного нагляду за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності , згідно з яким у зв'язку з надходженням звернення тимчасово виконуючого обов'язки голови РДА від 19.05.2017 року та відповідно до вимог ЗК України, Законів України Про державний контроль за використанням та охороною земель , Про охорону земель вирішено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, при використанні ТОВ Василівське РП земельної ділянки на території Василівської сільради Біляївського району. Зазначений захід державного контролю доручено провести державному інспектору Джіоєву А.В. Про результати виконання заходу доповісти заступнику начальника ГУ Задорожній Н.В.

З приводу оскарження вищезазначеного наказу позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду.

Вирішуючи спірне питання та задовольняючи заявлені позивачем вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач здійснив перевірку позивача без встановлених законом підстав на її проведення та під час дії мораторію на проведення контрольних (наглядових) заходів.

Також, доходячи такого висновку, суд першої інстанції послався на постанову Одеського окружного адміністративного суду та окрему ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 року у справі № 815/3753/17, якими встановлено, що відповідач здійснив перевірку позивача без встановлених законом підстав на її проведення, що відповідно тягне за собою протиправність складання відповідачем документів, оскільки ГУ Держгеокадастру, його посадові особи як суб'єкти владних повноважень відповідно до ст. 19 Конституції України повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення заявленого позову з огляду на викладене.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Так, відповідно до статті 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, визначено, що державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру в Одеській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , визначається іншими нормативно-правовими актами.

Поряд з цим, станом на момент призначення оскаржуваної перевірки Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104, втратив чинність згідно наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24.

Так само наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року № 424 Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства , втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24.

При цьому, вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання та були скасовані у зв'язку з невідповідністю їх Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

В свою чергу, як вірно зазначено судом першої інстанції, Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель , ані вказаними представником відповідача нормами, ані загалом не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції вірно не взяті до уваги доводи відповідача, які ним наведені також в апеляційній скарзі, про те, що стаття 9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель визначає підстави проведення перевірки чи здійснення будь-яких інших контрольних заходів державним органом.

Так, згідно наведеної ст. 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Зі змісту вказаної норми жодним чином не вбачається визначення підстав проведення тих чи інших заходів, встановлено лише спосіб, у який відповідні заходи можуть бути проведені.

Будь-яких інших вимог чинного законодавства, якими керувався відповідач при призначенні проведення оскаржуваної перевірки, останнім не наведено, як під час розгляду справи в суді першої інстанції, так і під час апеляційного розгляду справи.

Що стосується доводів апелянта про те, що перевірка здійснена щодо об'єкта - земельної ділянки, а не суб'єкта господарювання, що, на думку останнього, виключає можливість розповсюдження на спірні правовідносини положення Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 у системному зв'язку зі статтею 4 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель об'єктом державному контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб'єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою.

Так, в оскаржуваному наказі чітко вказано: здійснити проведення перевірки дотримання земельного законодавства конкретним суб'єктом - ТОВ Василівське ремонтне підприємство щодо земельної ділянки на території Василівської сільської ради Біляївського району.

На підставі наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424, порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

При цьому, Законом України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

При цьому, орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не визначено в якості такого, на який не поширюється дія даного Закону (стаття 6 Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності ).

Відповідно до статті 3 Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного наказу № 221-ДК від 12.06.2017 року, підставою проведення перевірки стосовно позивача стало звернення тимчасово виконуючого обов'язки голови Біляївської районної державної адміністрації Біляївського району Одеської області від 19.05.2017 року №14-7676/0/1-17.

Однак, Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , з урахуванням Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , не містить такої підстави для здійснення позапланового заходу, як звернення тимчасово виконуючого обов'язки голови РДА.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що таку підставу можливо розглянути у якості звернення фізичної особи, але це повинно бути не просто звернення, а звернення про порушення суб'єктом господарювання її законних прав.

Також, позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням Державної регуляторної служби.

Проте, згідно з наданою до суду копією звернення тимчасово виконуючого обов'язки голови РДА від 19.05.2017 року на адресу ГУ Держгеокадастру, в ньому лише зазначається клопотання про проведення перевірки позивача щодо використання ним земельної ділянки, не зазначено про порушення прав особи, що звертається, або інших осіб.

Крім того, не надано документу щодо погодження Державної регуляторної служби на проведення перевірки за вказаним зверненням.

На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач призначив перевірку із порушенням встановленої Законами України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності процедури, наслідком чого є визнання протиправним та скасування наказу про призначення такої перевірки.

При цьому, колегія суддів також наголошує на тому, що в наказі про призначення перевірки позивача наявні лише загальні посилання на чинне законодавства без визначення конкретних підстав для призначення перевірки та норм, які дають право на її проведення, а так само не вказано фактичні підстави для призначення такої перевірки, внаслідок чого позивач не мав змоги оцінити правомірність зазначення вказаних підстав та їх правову належність.

Також, вирішуючи спірне питання, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції вірно враховано, що постановою Одеського окружного адміністративного суду та окремою ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 року у справі № 815/3753/17, які набрали законної сили, встановлено, що позаплановий захід відносно позивача здійснений без встановлених законом підстав на його здійснення та за участю особи, яка не уповноважена наказом ГУ Держгеокадастру на здійснення цього заходу, внаслідок чого скасовано документи, складені за результатами такого заходу.

Згідно ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

З огляду на вищевикладене у сукупності, враховуючи встановлені обставини у вказаній справі та висновки суду, що викладені у рішеннях, що набрали законної сили, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель призначена ГУ Держгеокадастр в Одеській області із порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання протиправним та скасування наказу про призначення такої перевірки.

Висновки суду у вказаній справі цілком відповідають правовим висновкам Верхового Суду, які викладені, зокрема, в постанові від 10.07.2018 року у справі № 818/1511/17.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 134, 241, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Василівське ремонтне підприємство до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верхового Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: С.Д. Домусчі

Суддя: О.О. Кравець