Рішення

від 11.09.2018 по справі 826/9285/17

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

11 вересня 2018 року № 826/9285/17

Окружний адміністративний суд м. Києва у складі колегії: головуючого судді Качура І.А., суддів Амельохіна В.В., Келеберди В.І. за участі секретаря судових засідань Денисенко А.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Професійної спілки працівників охорони здоров'я України доКабінету Міністрів України треті особи: Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Міністерство охорони здоров'я України, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Павленко Ірина Миколаївна - державний реєстратор Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, провизнання протиправною та скасування Постанови №348 від 29.03.2017,

за участі представників сторін:

представник позивача Шахід М.А., ;

представник позивача Маловичко С.П., ;

представник відповідача Пуленець А.С., ;

представник третьої особи 1 (ДСЕС України) Протас С.В., ;

представник третьої особи 2 (МОЗ України) не прибув, ;

представник третьої особи 3 (ДС України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів) Фесюк О.В., ;

представник третьої особи 4 (Міністерство аграрної політики та продовольства України) Григорян О.О., ;

представник третьої особи 5: не прибув;

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Професійна спілка працівників охорони здоров'я України з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Міністерства охорони здоров'я України, Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Міністерства аграрної політики та продовольства України, Павленко Ірини Миколаївни державного реєстратора Печерської районної в місті Києві державної адміністрації в якому просить суд про визнання протиправною та скасування Постанови №348 від 29.03.2017 року.

В обґрунтування адміністративного позову зазначив, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби №348 від 29 березня 2017 року прийнята у порушення діючого законодавства, є протиправною та підлягає скасуванню. Як вказує позивач, положення постанови № 348 якою передбачається ліквідація Державної санітарно-епідеміологічної служби, яка згідно відомостей ЄДР припинена у 2013 році є безпідставними, оскільки норми вищевказаної постанови юридично не мають жодного відношення до Державної санітарно-епідеміологічної служби України. Крім того, як зазначає позивач під час прийняття оскаржуваної постанови відповідачем було порушено параграф 37 глави 3 розділу 4 Регламенту Кабміна, оскільки проект оскаржуваної постанови не надходив до МОЗ України на погодження. Просив задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.

Відповідач надав відзив на позовну заяву у якому проти задоволення позовних вимог заперечував з підстав законності нормативно - правового акту та наявності повноважень для його прийняття.

Представник третьої особи-1 проти адміністративного позову заперечив, з підстав викладених у письмових пояснення на позовну заяву.

Представник третьої особи-Міністерство охорони здоров'я України заперечував проти задоволення адміністративного позову та надав до суду письмові пояснення.

Представник третьої особи - Державної санітарно-епідеміологічної служби України проти задоволення позову заперечував, з огляду на необґрунтованість позовних вимог.

Представник Міністерства аграрної політики та продовольства України надав до суду письмові пояснення, у яких проти позову заперечив та просив відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Представник третьої особи-3 та представник третьої особи-5 проти задоволення адміністративного позову заперечували.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Так, на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 року уряд відмінив рішення щодо реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Відповідною Постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2017 року №348 Деякі питання державної санітарно-епідеміологічної служби було ухвалено:

1. Відмінити рішення про реорганізацію Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

2. Ліквідувати Державну санітарно-епідеміологічну службу.

3. Покласти на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів завдання і функції з реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення та із здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог сані гарного законодавства (крім функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників).

4. Утворити комісію з ліквідації Державної санітарно-епідеміологічної служби. Затвердити головою комісії Голову Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів Лапу Володимира Івановича.

Голові комісії:

затвердити її персональний склад;

забезпечити здійснення заходів, пов'язаних з ліквідацією Державної санітарно- епідеміологічної служби:

поінформувати Кабінет Міністрів України про результати проведеної роботи. .

25 травня 2017 року наведена Постанова №348 набула чинності у зв'язку з опублікуванням у газеті Урядовий кур'єр №95.

Позивач не погоджується з прийнятою постановою, вважає її такою що винесена з порушенням діючого законодавства, є протиправною та підлягає скасуванню, а тому звернувся до суду за захистом своїх законних прав та інтересів.

Відповідно до статті 113 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 1 Закону України Про Кабінет Міністрів України , Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Частиною першою статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 49 Закону України Про Кабінет Міністрів України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до положень пункту 6 частини 1 статті 20 Закону України Про Кабінет Міністрів України , відповідно до якого Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Крім того, відповідно до положень статті 5 Закону України Про центральні органи виконавчої влади міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України (частина перша). Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень (частина третя).

Пунктом 1 Указу Президента України від 06.04.2011 № 400/2011, яким затверджено Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України передбачено, що Державна санітарно-епідеміологічна служба України (далі - Держсанепідслужба України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра охорони здоров'я України (далі - Міністр). Держсанепідслужба України входить до системи органів виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та утворюється для забезпечення реалізації державної.

Судом встановлено, що Держсанепідслужба України є центральним органом виконавчої влади, Кабінет Міністрів України, реалізуючи законодавчо закріплені за ним повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, при виданні Постанови діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина третя статті 4 Закону України Про Кабінет Міністрів України визначає, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Мін'юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями).

Як вбачається із пояснювальної записки до проекту постанови, зазначена постанова прийнята на виконання доручення Прем'єр-міністра України В.Гройсмана від 06.05.2017 № 48554/32/1-14 до постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 № 826/19610/14 та до протоколу наради від 24.05.2016 Про стан виконання доручення Прем'єр-міністра України від 13.05.2016 № 17333/0/1-16 щодо реалізації постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади та у зв'язку з необхідністю дотримання конституційних прав та свобод людини і громадянина щодо санітарно-епідеміологічної служби благополуччя та завершення заходів з припинення Держсанепідемслужби.

Згідно статті 49 Конституції України держава забезпечує санітарно-епідеміологічне благополуччя.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, шляхом реорганізації (перетворення) Державної ветеринарної та фітосанітарної служби і приєднання до Служби, що утворюється, Державної епідеміологічної служби та покладення на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються, крім функції, зокрема у сферах епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці і функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз Опромінення.

Пунктом 5 Постанови встановлено, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади є правонаступниками органів, які реорганізуються.

З початку травня 2016 року Держпромспоживслужба забезпечує здійснення повноважень у сфері санітарного законодавства, проведено усі необхідні організаційні заходи, виділено фінансування, виготовлено необхідні печатки та штампи для організації безперервності виконання функцій, зокрема при митному оформленні товарів

Отже, з метою виконання рішення суду, усунення дублювання та більш чіткого розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади виникла необхідність внесення змін до постанови Уряду від 10.09.2014 № 442, зокрема щодо покладення функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду за інфекційним та неінфекційними захворюваннями Міністерство охорони здоров'я, у сфері гігієни праці і функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників на Державну службу України з питань праці та у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення на Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Як. зазначалось вище, Кабінет Міністрів України на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 постановою від 29.03.2017 № 348 Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби відмінив рішення щодо реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Отже, рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 у справі № 826/19610/14 виконано, оскільки відмінено рішення про реорганізацію Державної санітарно-епідеміологічної служби та припинено процес такої.

Разом з цим, судом встановлено, що Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 скасовано постанову Кабінету Міністрів України № 442 від 10.09.2014 в частині реорганізації.

Пунктом 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 909 - р Питання Міністерства охорони здоров'я дозволено Міністерству охорони здоров'я утворити у сфері його управління державну установу Центр громадського здоров'я , реорганізувавши шляхом злиття державні підприємства, установи, організації, що визначені Міністерством, а також ті, що передані йому за переліком, визначеним Державною санітарно-епідеміологічною службою, для забезпечення здійснення функцій у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження).

Відповідно до пункту 1 наказу Міністерства охорони здоров'я від 18.09.2015 № 604 Про утворення державної установи Центр громадського здоров'я Міністерства охорони здоров'я України утворено державну установу Центр громадського здоров'я Міністерства охорони здоров'я України , як окрему юридичну особу публічного права, реорганізувавши шляхом злиття державні підприємства, установи за переліком згідно з додатком 1 до цього наказу та приєднання державних підприємств та установ Державної санітарно- епідеміологічної служби України за переліком згідно з додатком 2 до цього наказу.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 260-р Питання Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів функцій і повноважень Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної інспекції з питань захисту прав споживачів, Державної санітарно-епідеміологічної служби (крім функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), що припиняються, передані до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Слід відмітити, що відповідно до пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.06.2016 р. № 437-р Про передачу цілісних майнових комплексів державних установ та організацій до сфери управління Міністерства охорони здоров'я цілісні майнові комплекси державних установ та організацій за переліком згідно з додатком із сфери управління Державної санітарно-епідеміологічної служби до сфери управління Міністерства охорони здоров'я.

Суд не приймає тверджень позивача щодо прийняття рішень про ліквідацію Державної санітарно-епідеміологічної служби, а не Державної санітарно-епідеміологічної служби України, оскільки, згідно абзацу 5 пункту З підпункту 20 постанови Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 р. № 870 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України у тексті проектів постанови і розпорядження вживаються повні офіційні найменування органів державної влади, інших державних органів, підприємств, установ та організацій, а в тексті документів, що затверджуються постановами і розпорядженнями, та додатків - скорочені. Слово "України" у найменуваннях центральних органів виконавчої влади не зазначається.

Отже, при прийнятті рішення про реорганізацію чи ліквідацію Державної санітарно-епідеміологічної служби України, слово України правомірно не зазначається.

Крім того, слід зазначити, що на момент прийняття постанови від 29.03.2017 № 348 жодної іншої Державної санітарно-епідеміологічної служби в Україні не існувало, відтак не судом відхиляються доводи позивача що норми постанови №348 не мають жодного відношення до Державної санітарно-епідеміологічної служби в Україні.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Водночас на засідання Урядового комітету з питань європейської інтеграції, міжнародного співробітництва та регіонального розвитку від 18.08.2016 проект було доопрацьовано з урахуванням зауважень Секретаріату Кабінету Міністрів щодо відповідності статті 17 Закону України Про державну реєстрацію юридичних осіб - підприємців та громадських формувань згідно якої для державної реєстрації рішення про відміну рішення про припинення юридичної особи, прийнятого її учасниками або відповідним органом юридичної особи, а у випадках, передбачених законом, відповідним державним органом, подається примірник оригіналу (нотаріально засвідчена копія) рішення учасників юридичної особи або відповідного органу юридичної особи, а у випадках передбачених законом рішення відповідного державного органу про відміну рішення про припинення юридичної особи.

Крім того, відповідно до статті 5 Закону України Про центральні органи виконавчої влади міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, центрального органу виконавчої влади здійснюється з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення здійснення дублювання повноважень.

При цьому актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію міністерства іншого центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що ліквідується (частина восьма цієї статті вказаного Закону).

Крім того, за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної постанови Міністерством юстиції України складено висновок від 21.12.2016, відповідно до якого проект оскаржуваної постанови відповідає Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акта Уряду підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Пунктом 1 параграфу 37 Регламенту КМУ передбачається, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

На виконання вказаного положення МОЗ листами від 13.09.2016 №05.1-09-19/1526-16/23867 та від 23.09.2016 № 05.1-09-19/1526-16/24863, копії яких наявні в матеріалах справи, погодило проект оскаржуваної постанови із зауваженнями.

Крім того, відповідно до довідки про погодження проекту постанови від 26.02.2017 зазначений проект було погоджено: Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством охорони здоров'я України.

Наведене спростовує твердження позивача про те, що під час погодження проекту постанови його не було надіслано на погодження до Міністерства охорони здоров'я України.

Крім того, згідно з пунктом 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, на який посилається Позивач, в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо:

- проектів нормативно-правових актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів і обов'язків громадян, а також актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами;

- проектів регуляторних актів;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень стосовно стану їх виконання;

- звітів головних розпорядників бюджетних коштів про їх витрачання за минулий рік.

При цьому, зі змісту Постанови вбачається, що вона не є актом, яким передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, а також не стосується конституційних прав, свобод, інтересів і обов'язків громадян та не є регуляторним актом.

Отже, враховуючи викладене, оскаржувану постанову Кабінетом Міністрів України було видано на підставі та в межах повноважень ту у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін і третьої особи стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки судом не встановлено правових підстав для задоволення позову, отже суд не вбачає підстав для стягнення на користь позивача судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволені адміністративного позову Професійної спілки працівників охорони здоров'я України - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Головуючий суддя І.А. Качур

Суддя В.В. Амельохін

Суддя В.І. Келеберда