Рішення

від 23.10.2018 по справі 807/453/18

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

23 жовтня 2018 рокум. Ужгород№ 807/453/18

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої - судді Маєцької Н.Д., суддів - Калинич Я.М., Шешені О.М.

при секретарі судового засідання - Данча М.І.,

за участю:

представників позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представника відповідача - ОСОБА_3 ,

представника третьої особи 1, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_4

представників третьої особи 2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_5 ОСОБА_6

представника третьої особи 3, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_7

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області до Закарпатської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язати вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до ч.3 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 23 жовтня 2018 року проголошено вступну та резолютивну частини Рішення. Рішення в повному обсязі складено 26 жовтня 2018 року.

Холмківська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - позивач, Холмківська сільська рада) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Закарпатська ОДА), треті особи, яки не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - третя особа 1, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Тарновецька сільська рада), Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - третя особа 2, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ), якою просить: 1) Визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації щодо повернення позивачу на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад від 17 січня 2017 року, у зв'язку з їх невідповідністю Конституції та законам України в порядку ч. 6 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад " листом від 16 березня 2018 року № 06-17/686, листом від 09 лютого 2017 року № 474/06-17 та листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17; 2) Зобов'язати Закарпатську обласну державну адміністрацію повторно розглянути подання та надати висновок про відповідність проекту рішення "Про добровільне об'єднання в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок " Конституції та законам України в порядку частини 4 та частини 5 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Ухвалою від 08 червня 2018 року залучено до участі в адміністративній справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача, Управління містобудування та архітектури Закарпатської ОДА).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Холмківська сільська рада неодноразово зверталася до Закарпатської ОДА про надання висновку щодо відповідності Конституції та Законам України проекту рішення сільських рад щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Однак, на вказані звернення позивачем були отримані подібні за змістом відповіді про повернення на доопрацювання проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад. 16 березня 2018 року Закарпатська ОДА листом № 06-17/684 в чергове повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад, у зв'язку з його невідповідністю ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, вимог статей 2,4,5,13 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимог пункту 5.1.1 розділу V Схеми планування території Закарпатської області. Позивач, такі дії відповідача вважає протиправними, оскільки вони порушують права трьох суміжних територіальних громад, при цьому жодних законних підстав для не надання висновку про відповідність Конституції та законам України спірного проекту рішення не було.

В судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги з підстав, що наведені у позовній заяві, просили суд їх задовольнити.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні позову в зв'язку з тим, що добровільне об'єднання територіальних громад здійснюється з дотриманням принципів конституційності та законності, та у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законом України обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому законом. Також зазначив, що головним документом для формування спроможних громад є перспективний план, який розробляється та затверджується відповідно до ст. 11 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Перспективний план охоплює територію області, розробляється та приймається для того, щоб у регіоні не залишилось неспроможних громад, таких чиї органи місцевого самоврядування не мають власного ресурсного забезпечення, достатнього для виконання власних повноважень з вирішення питань місцевого значення. У зв'язку із встановленням невідповідності рішення Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарновецької сільської ради про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад" вимогам законодавства Закарпатська ОДА правомірно повернула його на доопрацювання.

В судовому засіданні представник відповідача проти задоволення позову заперечив з мотивів, зазначених у відзиві на позовну заяву. Крім того, вважає, що позивачем порушено строк звернення до суду.

Третя особа 1, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області письмові пояснення щодо позову на подала. В судовому засіданні позовні вимоги підтримала та просила їх задовольнити.

Третя особа 2, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Сторожницька сільська рада надала суду пояснення щодо позову, в яких зазначила, що у відповідності до вимог Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад " було ініційовано та в подальшому схвалено добровільне об'єднання територіальних громад Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, Тарновецької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області та Сторожницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області. Вважає, що відповідачем в порушення ст. 19 Конституції України та Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" порушено право трьох територіальних громад на добровільне об'єднання.

В судовому засіданні представник Сторожницької сільської ради позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити.

Третя особа 3, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета позову на стороні відповідача письмові пояснення щодо позову не подала. В судовому засіданні представник Управління містобудування та архітектури Закарпатської ОДА проти позову заперечував та просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін та третіх осіб, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить висновку про часткове задоволення адміністративного позову, виходячи з наступного:

Рішенням Холмківської сільської ради Ужгородського району від 14 грудня 2016 року "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад " вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл ОСОБА_7, Розівка, Холмок, Концово, Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожниьцкої сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.

Рішенням Сторожницької сільської ради Ужгородського району від 21 грудня 2016 року № 03 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи" надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл ОСОБА_7, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську територіальну громаду з центром у селі Холмок.

Рішенням Тарновецької сільської ради Ужгородського району від 16 грудня 2016 року "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" віришено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл ОСОБА_7, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, с. Сторожниця сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.

Розпорядженням Холмківського сільського голови Ужгородського району Закарпатської області від 30 грудня 2016 року № 122 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

12 січня 2017 року в приміщенні Холмківської сільської ради проведено громадські обговорення щодо погодження проекту рішення про добровільне об'єднання сіл ОСОБА_7, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок та погоджено проект рішення Холмківської сільської ради "Про об'єднання територіальних громад ", що підтверджується Протоколом проведення громадських обговорень від 12 січня 2017 року № 2.

16 січня 2017 року в приміщенні Сторожницької сільської ради проведено громадське обговорення з питання добровільного об'єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок, що підтверджується протоколом від 16 січня 2017 року № 2.

16 січня 2017 року Тарновецькою сільською радою проведено громадське обговорення з питання добровільного об'єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок та вирішено пропонувати сесії Тарновецької сільської ради схвалити та затвердити проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, що підтверджується протоколом від 16 січня 2017 року.

Рішенням Холмківської сільської ради Ужгородського району від 17 січня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад " схвалено проект рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад ", згідно додатку № 1 до вказаного рішення та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Аналогічне рішення про схвалення проекту "Про добровільне об'єднання територіальних громад " було прийнято Тарновецькою сільською радою від 17 січня 2017 року № 237-12-VII та Сторожницькою сільською радою.

24 січня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської обласної державної адміністрації із поданням № 27/02-23, в якому відповідно до п. 3 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та враховуючи рішення Холмківської, Сторожницької, Тарновецької сільських рад про схвалення проектів про добровільне обєднання в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром в с. Холмок просила надати висновок щодо відповідності проекту рішення Конституції України та законам України.

Закарпатська обласна державна адміністрація листом від 09 лютого 2017 року № 474/06-17, відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року та Тарнівської сільської ради від 17 січня 2017 року про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад " сіл Холмок Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторжницької сільської ради та села Тарнівці Тарнівської сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок, у зв'язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад " та ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад.

15 лютого 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської ОДА з листом № 02-24/53, в якому зазначила, що Перспективний план розвитку Закарпатської області не затверджений, тому Холмківська, Сторожницька та Тарновецька сільські ради пішли шляхом ініціювання об'єднання територіальних громад та ними було дотримано основні принципи об'єднання територіальних громад, визначені Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

03 березня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської ОДА з листом № 77/02-23, в якому зазначила, що 15 лютого 2018 року було направлено листа № 02-24/53 до Закарпатської ОДА, однак оскільки відповіді так і не отримала, просила повторно надати позитивний висновок щодо відповідності рішень Конституції України та законам України.

Закарпатська обласна адміністрація листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17 повторно повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року № 1 та Тарновецької сільської ради від 17 січня 2017 року № 237-12-VII про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад" сіл Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарновецької сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок", у зв'язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад та неналежним доопрацюванням повернутих раніше обласною державною адміністрацією матеріалів щодо об'єднання вказаних територіальних громад у Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.

Листом від 16 березня 2018 року № 06-17/684 Закарпатська ОДА за результатами розгляду звернення про надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до ч. 6 ст.7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарнівецької сільської ради про схвалення проекту про добровільне об'єднання територіальних громад, у зв'язку з їх невідповідністю ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимогам Схеми планування території Закарпатської області.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування" громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування" територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України "Про місцеве самоврядування" територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України №157-VIII від 05.02.2015 "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (далі - Закон №157).

Відповідно до ст. 2 Закону 157 добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно до ст. 3 Закону 157 суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до ч 1 ст. 4 Закону № 157 добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися; 3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Порядок добровільного об'єднання територіальних громад врегульовано розділом ІІ Закону №157.

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону № 157 ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування (ч. 2 ст. 5 Закону № 157).

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону № 157 сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (ч. 4 ст. 5 Закону № 157).

Згідно зі ст. 6 Закону № 157 Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це ОСОБА_8 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону № 157 проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення (ч. 2 ст. 7 Закону № 157).

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються ОСОБА_8 міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (ч. 3 ст. 7 закону № 157).

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону № 157 ОСОБА_8 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_8 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону № 157 у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України ОСОБА_8 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (ч. 6 ст. 7 закону № 157).

Із системного аналізу наведених вимог Закону № 157 вбачається, що добровільному об'єднанню територіальних громад передує визначена законодавством процедура, дотримання якої усіма суб'єктами таких правовідносин є обов'язковим.

Цим Законом визначено процес (процедуру) добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, який має відповідні принципи, умови та етапи, і такий розпочинається з моменту надходження від ініціатора добровільного об'єднання територіальних громад пропозиції щодо ініціювання такого об'єднання.

Відтак, згідно вказаних приписів Закону № 157 за наслідками розгляду проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання такого проекту готує висновок про відповідність проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації, а у разі встановлення такої невідповідності повертає проект рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад на доопрацювання.

Як вже встановлено судом, Закарпатська ОДА листом від 09 лютого 2017 року № 474/06-17 повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року та Тарнівської сільської ради від 17 січня 2017 року про схвалення проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад " сіл Холмок, Холмківської сільської ради, Сторожниця Сторожницької сільської ради та села Тарнівці Тарнівської сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок", у зв'язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад.

Повертаючи проект на доопрацювання Закарпатська ОДА посилається на ч. 2 ст. 11 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", відповідно до якої ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Пунктом 1 частини 6 ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад визначено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційними адміністративними центрами міст обласного значення та населених пунктів, що мають статус районних центрів, та зон їх доступності.

Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

Листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17 Закарпатська ОДА з аналогічних підстав повторно повернула вказаний проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад та у зв'язку з неналежним доопрацюванням повернутих раніше обласною державною адміністрацією матеріалів щодо об'єднання вказаних територіальних громад у Холмківську об'єднану територіальну громаду.

Закарпатська ОДА, повертаючи на доопрацювання проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад листом від 16 березня 2018 року № 06-17/684, у зв'язку з невідповідністю ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимогам Схеми планування території Закарпатської області посилається так як і в попередніх листах на п. 1 ч. 6 ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад. Крім того, Закарпатська ОДА зазначила, що Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності та спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних громадських та приватних інтересів. Частиною 1 статті 3 цього Закону встановлено, що планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної республіки Крим, областей та районів. Схемою планування території Закарпатської області, затвердженою Закарпатською обласною радою, визначено концепцію подальшого розвитку Ужгородського району. У Закарпатській області сформована Ужгородська агломерація, або Ужгородсько-Мукачівська конурбація з центрами Ужгород і Мукачево, що потребує проектного визначення. Територія сіл Холмок, Сторожниця, Тарнівці належать до цієї агломерації, зокрема приміської зони м. Ужгорода та відповідно центральної зони урбанізації.

Разом з тим, суд критично ставиться до доводів відповідача про повернення на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської,Сторожницької та Тарновецької сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", викладених у листах від 09 лютого 2017 року № 474/06-17, від 22 березня 2017 року № 474/06-17 та від 16 березня 2018 року № 06-17/686, з огляду на наступне.

У вищезазначених листах відповідач посилається на Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, однак не вказує в чому саме полягає невідповідність проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Крім того, відповідно до абз. 1 п. 2 ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету ОСОБА_9 України від 08 квітня 2015 року № 214 (далі - ОСОБА_7) спроможна територіальна громада - територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об'єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до абз. 3 п. 2 ОСОБА_7 зона доступності потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади - територія навколо потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади, що визначається з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах на території такої громади.

Відповідно до п. 1 ч.6 ОСОБА_7 формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: визначення потенційними адміністративними центрами міст обласного значення та населених пунктів, що мають статус районних центрів, та зон їх доступності.

Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

Судом встановлено та про що не одноразово повідомляла Холмківська сільська рада в своїх зверненнях до відповідача, що на території Холмківської сільської ради знаходиться пункт швидкої допомоги та у межах транспортної доступності 30 хвилин знаходиться пожежне депо. Крім того, всі населені пункти, що виявили бажання на добровільне об'єднання, пов'язані між собою дорогами з твердим покриттям.

Щодо посилань відповідача на невідповідність проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад частині 1 ст. 13 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою передбачено планування територій на регіональному рівні шляхом розроблення схем планування територій та пункту 5.1.1 "Зони урбанізації", розділу V "Основні напрямки розвитку області та її системи розселення" Схеми планування території Закарпатської області, яким визначено напрямки розвитку області та її системи розселення, суд зазначає наступне.

Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI, прийнятий Верховною ОСОБА_9 України 17 лютого 2011 року, та набрав законної сили - 12 березня 2011 року. Відповідно до преамбули вказаного Закону, він встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Разом з тим, Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" № 157 - VIII, прийнятий 05 лютого 2015 року, набрав законної сили 05 березня 2015 року та регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад.

Таким чином, саме Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", який прийнятий пізніше ніж Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", є спеціальним нормативно-правовим актом у сфері регулювання відносин, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад, оскільки він визначає принципи та порядок такого об'єднання.

Крім того, суд зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону № 157 перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється ОСОБА_9 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною ОСОБА_9 Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням ОСОБА_9 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом ОСОБА_9 України (ч. 3 ст. 11 Закону № 157).

Відповідно до п. 13 ОСОБА_7 проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Згідно з п. 14 ОСОБА_7 проект перспективного плану схвалюється Верховною ОСОБА_9 Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету ОСОБА_9 України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

Таким чином, перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією і схвалюється відповідною обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації, а потім затверджується Кабінетом ОСОБА_9 України. Тобто, до повноважень обласної ради належить лише схвалення уже розробленого обласною державною адміністрацією перспективного плану (змін до нього) формування територій громад області.

Проте, судом встановлено, що листом від 14 травня 2015 року № 06-9/1085 Закарпатська ОДА подала на розгляд сесії Закарпатської обласної ради проект рішення "Про проект перспективного плану формування територій громад Закарпатської області".

21 липня 2015 року Закарпатська ОДА звернулася до голови Закарпатської обласної ради з листом № 06-9/1632, яким просила призначити позачергову сесію обласної ради для розгляду проекту рішення Закарпатської обласної ради Про проект перспективного плану формування територій громад Закарпатської області".

31 липня 2015 року відповідач звернувся до голови Закарпатської обласної ради з листом № 06-96/1632/1, яким просила проінформувати про дату проведення позачергової сесії із розгляду проекту рішення Закарпатської обласної ради "Про проект перспективного плану формування територій громад Закарпатської області".

Листом від 19 серпня 2015 року № 06-9/1933 Закарпатська ОДА надала Закарпатській обласній раді допрацьований проект перспективного плану формування територій громад Закарпатської області відповідно до зауважень робочої групи із впровадження заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

В судовому засіданні представник відповідача та представник третьої особи - 3 вказали на те, що Закарпатська обласна рада повторно листом повернула проект перспективного плану на доопрацювання, однак доказів на підтвердження зазначеного суду не надали.

Окрім того, відповідачем не надано доказів на підтвердження вчинення дій, спрямованих на затвердження вказаного проекту перспективного плану після 2015 року. Також суд не бере до уваги посилання відповідача на бездіяльність Закарпатської обласної ради оскільки така бездіяльність ним не оскаржувалась.

Таким чином, в ході судового розгляду судом встановлено та підтверджено представником відповідача та представником Управління містобудування та архітектури Закарпатської ОДА, що проект перспективного плану формування території громад Закарпатської області був розроблений у 2015 році, однак, на сьогоднішній день так і не затверджений.

Разом з тим, суд звертає увагу, що Закон № 157 не зобов'язує територіальні громади об'єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій громад області і не встановлює будь-яких інших обмежень.

Більше того, як вже зазначалось, одним з головних принципів добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст згідно з ст.2 Закону № 157 є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об'єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об'єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону.

Територіальні громади, що об'єдналися в тих областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, якщо територія відповідних громад не охоплена схемою перспективного плану, але з дотриманням процедур, передбачених Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" можуть претендувати на отримання статусу спроможної громади.

Таким чином, добровільне об'єднання територіальних громад поза межами перспективного плану не суперечить вимогам Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та не має слугувати підставою для відмови обласною державною адміністрацією у наданні висновку, передбаченого ст. 7 вказаного Закону.

Враховуючи вищенаведене, суд доходить висновку, що обставини щодо відмови у наданні Холмківській сільській раді висновку про відповідність проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Конституції та Законам України є безпідставними, а дії щодо такої відмови - протиправними.

Разом з тим, стосовно посилань позивача, що Закарпатська ОДА не прийняла в порядку ч. 4 ст. 7 Закону № 157 ні позитивного, ні негативного висновку, затвердженого розпорядженням голови Закарпатської ОДА суд зазначає, що вказаним Законом чітко визначено, коли обласна державна адміністрація готує висновок, а саме: у разі відповідності проектів рішень вимогам Конституції та Законам України.

Як вже було зазначено судом, відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону № 157 у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Отже, у разі направлення поданих проектів рішення на доопрацювання Закон не вимагає прийняття рішення, також Законом № 157 не визначено форму здійснення такого повернення та його змісту.

Враховуючи вищенаведене, суд приходить висновку, що відповідач безпідставно та необґрунтовано повернув на доопрацювання проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, листами від 09 лютого 2017 року, 22 березня 2017 року та 16 березня 2018 року. Таким чином, дії відповідача щодо такого повернення є протиправними, а позовні вимоги в цій частині є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

В частині вимоги позивача про зобов'язання Закарпатської ОДА надати висновок про відповідність проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, суд зазначає, що така вимога задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень. Суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків. Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

В Рекомендаціях Комітету ОСОБА_9 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_9 11.03.1980 на 316-й нараді, зазначено, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, на відповідність закріпленим частини 2 статті 2 КАС України критеріям, не повинен втручатись у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" надання висновку про відповідність проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України відноситься до виключних повноважень обласної державної адміністрації.

У зв'язку з чим, суд відмовляє в задоволенні вимоги про зобов'язання відповідача надати висновок щодо відповідності проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, оскільки суд не вправі підміняти собою інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Разом з тим, суд вважає, що належним способом захисту порушено права позивача є зобов'язання Закарпатської ОДА повторно розглянути подання Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України

Суд наголошує, що згідно абзацу 2 ч.4 ст.245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За правилами встановленими ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Закарпатською ОДА не доведено правомірності повернення на доопрацювання проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, вимоги позивача щодо визнання таких дій відповідача протиправними відповідають вимогам законодавства та встановленим судом обставинам справи, що підтверджені належними та допустимими доказами, в зв'язку з чим позов підлягає частковому задоволенню та необхідно визнати протиправними дії відповідача щодо повернення на доопрацювання проекту рішення та зобов'язати відповідача повторно розглянути подання Холмківської сільської ради щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, при цьому, в задоволенні позову в іншій частині (зобов'язати Закарпатську ОДА надати висновок про відповідність проекту рішення Конституції та законом України) необхідно відмовити з вищезазначених підстав.

Стосовно посилань відповідача, на пропущення позивачем строку звернення до суду суд зазначає, що позивач просить визнати протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення йому на доопрацювання проекту рішення, що оформлено листами від 09 лютого 2017 року, від 22 березня 2017 року, від 16 березня 2018 року.

З адміністративним позовом позивач звернувся до суду 22 травня 2018 року, після отримання листа про повернення на доопрацювання проекту рішення від 16 березня 2018 року, відтак суд вважає, що позивачем не було пропущено строк звернення до суду, оскільки правовідносини та дії відповідача у даній справі є триваючими.

Сплачений Холмківською сільською радою судовий збір з відповідача не стягується, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Рішень про залучення свідків, проведення експертиз у судовому провадженні не приймалось.

Керуючись ст. ст. 5, 19, 77, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

1. Позовну заяву Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (Закарпатська область, Ужгородський район, вул. Свободи, буд. 50, код ЄДРПОУ 22096259) до Закарпатської обласної державної адміністрації (Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, буд. 4, код ЄДРПОУ 00022496), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (Закарпатська область, Ужгородський район, с. Тарнівці, вул. Горького, буд. 107 А, код ЄДРПОУ 04350228), Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (Закарпатська область, Ужгородський район, с. Сторожниця, вул. Шевченка буд. 8, код ЄДРПОУ 22114785), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації (Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, буд. 4, код ЄДРПОУ 35663526) про визнання дій протиправними та зобов'язати вчинити певні дії - задовольнити частково.

2. Визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації щодо повернення листами від 09 лютого 2017 року № 474/06-17, від 22 березня 2017 року № 474/06-17, від 16 березня 2018 року № 06-17/684 на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17 січня 2017 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад", у зв'язку з їх невідповідністю Конституції та законам України.

3. Зобов'язати Закарпатську обласну державну адміністрацію повторно розглянути подання Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 24 січня 2017 року № 27/02-23 про надання висновку щодо відповідності проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Конституції та законам України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

4. В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

5. Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції (з урахуванням особливостей, що встановлені пп. 15.5 п. 15 Розділу VII КАС України).

Головуюча суддя Судді: ОСОБА_10 ОСОБА_11 ОСОБА_12