Постанова

від 25.09.2018 по справі 822/1471/18

ВІННИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1471/18

Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Матохнюк Д.Б.

25 вересня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Граб Л.С. Полотнянка Ю.П.

за участю:

секретаря судового засідання: Хлистун С.В.,

представника позивача: ОСОБА_2,

представника відповідача: Продажець І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року (повний текст якого складено в м. Хмельницькому 11 липня 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, Полонської міської ради Хмельницької області, третя особа - ОСОБА_5, про визнання конкурсу таким, що не відбувся та скасування наказів,

В С Т А Н О В И В :

у квітні 2018 року ОСОБА_4 звернулась в суд з адміністративним позовом до відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, Полонської міської ради Хмельницької області, третя особа - ОСОБА_5, в якому просила:

-визнати таким, що не відбувся, конкурс на заміщення вакантної посади директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, оголошений наказом № 3 від 16 січня 2018 року начальника відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади Хмельницької області, визнати незаконним протоколи засідань конкурсної комісії для проведення конкурсу на заміщення посади директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, № 1 від 27.02.2018 року та № 2 від 18.03.2018 року;

- скасувати накази начальника відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади Хмельницької області від 19.03.2018 року № 19 "Про звільнення ОСОБА_4.", від 16.03.2018 року № 18 "Про призначення ОСОБА_5.", розпорядження Виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади № 93/2018-р від 22.03.2018 року "Про припинення дії контракту та звільнення з посади ОСОБА_4.".

05 липня 2018 року Хмельницьким окружним адміністративним судом прийнято рішення про часткове задоволення адміністративного позову.

Не погоджуючись з судовим рішенням відділ культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

У судовому засіданні представник відповідача - Полонської міської ради Хмельницької області апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представник позивача про задоволення апеляційної скарги заперечив, посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність.

Представник відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади та третя особа в судове засідання не з'явилися, хоча належним чином повідомлялись про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши, суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а провадження у справі підлягає закриттю з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, із відомостей трудової книжки позивача слідує, що остання в період: з 04.03.2010 року по 13.12.2011 року працювала на посаді директора Полонської центральної районної бібліотеки; з 13.12.2011 року по 22.03.2013 року працювала на посаді директора комунальної організації Полонської районної ради "Полонська центральна районна бібліотека".

22 березня 2013 року між позивачем та Полонською районню радою укладено контракт про трудові відносини, термін дії якого з 22.03.2013 року до 22.03.2018 року.

У зв'язку із прийняттям сесією Полонської районної ради рішення "Про безоплатну передачу об'єктів із спільної власності територіальних громад сіл, селищ та міст Полонського району в спільну власність Полонської міської об'єднаної територіальної громади" від 30.12.2015 року засновником Полонської центральної районної бібліотеки стала Полонська об'єднана територіальна громада.

05.02.2016 року укладено додаткову угоду до контракту з керівником комунальної органцізації Полонської районної ради "Полонська центральна районна бібліотека", що є у спільній власності територіальних громад району.

Згідно даної додаткової угоди Полонська міська рада в особі міського голови Скримського Франца Францовича, що діє на підставі Закону України "Про місцеве самоврядування" (Орган управління) з однієї та громадянка ОСОБА_4 (Керівник) уклали цю додаткову угоду до контракту з керівником комунальної організації Полонської районної ради "Полонська центральна районна бібліотека", що є у спільній власності територіальних громад району.

Відповідно до умов даної угоди сторони дійшли згоди про те, що в тексті контракту від 22.03.2013 року необхідно:

- орган управління в особі голови районної ради ОСОБА_6 замінити на слова: "орган управління в особі міського голови Полонської міської обєднаної територіальної громади Скримського Франці Францовича";

- слова комунальна організація Полонської районної ради "Полонська центральна районна бібліотека" замінити на слова "Центральна бібліотека Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади";

- по тексту слова "районної ради" замінити на слова "міської ради".

Тому в період з 05.02.2016 року по 22.03.2018 року позивач працювала на посаді директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади.

Так, наказом начальника відділу культури і туризму Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади № 19 від 19.03.2018 року позивача звільнено із займаної посади.

Також, 22.03.2018 року виконавчим комітетом Полонської міської ради видано розпорядження № 93/2018-р від 22.03.2018 року "Про припинення дії контракту та звільнення з посади ОСОБА_4.", яким припинено дію контракту від 22.03.2013 року та Додаткової угоди від 05.02.2016 року, укладених з ОСОБА_4, як директором Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, та звільнено з посади директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади 22.03.2018 року на підставі п. 2 ст. 36 КЗпП України.

За таких обставин, 16.01.2018 року начальником відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади видано наказ №3, яким було оголошено конкурс, в тому числі і на посаду директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, який було проведено 12.03.2018 року.

Вказані обставини слугували підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

Визначаючись щодо компетенції суду по розгляду такого спору, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Згідно з ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За змістом ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Пунктом 17 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Статтею 1 Закону України Про місцеве самоврядування від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (Закон №280) визначено, що посадова особа місцевого самоврядування - особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону №280 місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

При цьому, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Законуможуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ст. 5 Закону №280).

Відповідно до ст. 17 Закону №280 відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 1 Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування від 07 червня 2001 року №2493-ІІІ (Закон №2493) встановлено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ч. 1 ст. 2 Закону №2493).

Згідно зі ст. 3 Закону №2493 посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Крім того, суд звертає увагу на те, що відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні Zand v. Austria від 12.10.1978 вказав, що словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних судах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд який розглянув справу не віднесену до його юрисдикції, не може вважатись "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Враховуючи наведені вище норми законодавства, Центральна бібліотека Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади має статус комунальної організації і не є органом місцевого самоврядування, а тому ОСОБА_4 не обіймала посаду в органах місцевого самоврядування відповідно до Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування .

Таким чином, робота ОСОБА_4 на посаді директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади не має відношення до публічної служби.

За таких обставин, в даному випадку звільнення позивача з посади директора Центральної бібліотеки Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, яке є комунальною організацією на підставі п. 2 ст. 36 КЗпП України із закінченням строку дії контракту стосується трудових відносин, а тому не належить до категорії спорів, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція висвітлена у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 року №802/3530/14-а, від 11.07.2018 №363/4064/16, від 22.08.2018 №826/13571/17.

За таких обставин, встановивши фактичні обставини справи та проаналізувавши правові норми, які регулюють спірні правовідносини, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при вирішенні даного спору порушена підсудність вирішення вимог, які мали бути вирішенні судом в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене вище, суд першої інстанції помилково прийняв до свого провадження і розглянув справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, а тому ухвалене в даній справі рішення підлягає скасуванню із закриттям провадження в ній.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне роз'яснити позивачу його право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Керуючись ст.ст. 19, 238, 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року скасувати, а провадження у справі за позовом ОСОБА_4 до відділу культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, виконавчого комітету Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, Полонської міської ради Хмельницької області, третя особа - ОСОБА_5, про визнання конкурсу таким, що не відбувся та скасування наказів закрити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 26 вересня 2018 року.

Головуючий Матохнюк Д.Б. Судді Граб Л.С. Полотнянко Ю.П.