Постанова

від 01.11.2018 по справі 826/18844/14

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/18844/14 Суддя (судді) першої інстанції: Огурцов О.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючої судді: Шелест С.Б.

Суддів: Кузьмишиної О.М., Мєзєнцева Є.І.

Секретар судового засіданні: Коломійцева А.О.

За участі представника Відповідача: Загороднього В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.18р. у справі №826/18844/14 за позовом Громадської організації Інститут розвитку регіональної преси до Міністерства інфраструктури України про зобов'язання вчинити дії

у с т а н о в и в:

у грудні 2014 року Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив зобов'язати Відповідача виконати дії, передбачені статтями 15, 18 Закону України Про доступ до публічної інформації , розмістивши на офіційному веб-сайті http://www.mtu.gov.ua/ систему обліку публічної інформації, яка включає наступні параметри: назву документа; дату створення документа; дату надходження документа; джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; галузь; ключові слова; тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); форму та місце зберігання документа.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.01.15р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.04.15р., у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем не доведено бездіяльність відповідача у спірних правовідносинах, так як на час вирішення спору, Міністерством інфраструктури України на офіційному веб-сайті розміщена база даних, яка містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень, що в цілому становить систему обліку публічної інформації.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.02.16р. постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.01.15р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02.04.15р. скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанції, касаційний суд вказав на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили які параметри містить система обліку, розміщена на офіційному веб-сайті Міністерства інфраструктури України, та чи відповідають вони вимогам, установленим частиною 1 статті 18 Закону №2939-VI та чи забезпечена суб'єктом владних повноважень можливість отримання електронних копій шляхом копіювання інформації з системи обліку в цілому або її частин користувачами системи обліку.

За результатами нового розгляду спору, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.18р. адміністративний позов задоволено: зобов'язано Відповідача виконати дії передбачені статтями 15 та 18 Закону України Про доступ до публічної інформації , розмістивши на офіційному веб-сайті http://www.mtu.gov.ua/ систему обліку публічної інформації, яка включає наступні параметри: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); 11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, Відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати рішення з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про відмову задоволенні адміністративного позову.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом неповно з'ясовані обставини справи, зокрема не надано оцінки тому, що Міністерством належним чином виконано вимоги закону щодо створення та розміщення на своєму офіційному веб-сайті електронної баз даних, яка містить відповідні параметри та доступний режим пошуку документів за параметрами. Також апелянтом зазначено про те, що у Міністерстві створена та функціонує система електронного документообігу ІТ-Entrerprise. Задовольняючи адміністративний позов шляхом зобов'язання Відповідача вчинити дії, судом не визнавалась бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною, що не відповідає вимогам адміністративного судочинства.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав доводи та вимоги апеляційної скарги.

Представник Позивача у судове засіданні не з'явився, про причини неявки суд не повідомив, про проведення судового засідання повідомлений належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Заслухавши суддю-доповідача, представника апелянта, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу Відповідача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Апеляційним судом установлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку із незабезпеченням Відповідачем на час звернення з позовом до суду створення функціонування та ведення системи обліку публічної інформації на офіційному веб-сайті Міністерства інфраструктури України.

Задовольняючи адміністративний позов за результатами нового розгляду ссправи, суд першої інстанції виходив з того, що створена Міністерством на офіційному веб-сайті система обліку не містить усіх, передбачених статтями 15 та 18 Закону України Про доступ до публічної інформації параметрів.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Частиною 1 статті 1 Закону України від 13.01.11р. № 2939-VI Про доступ до публічної інформації публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Статтею 5 цього Закону передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Статтею 15 Закону № 2939-VI закріплено обов'язок розпорядника публічної інформації опубліковувати:

1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;

4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;

6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про:

- їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;

- прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;

- розклад роботи та графік прийому громадян;

- вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;

- перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;

- перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності;

- порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;

- систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень;

12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Частиною 2 цієї статті передбачено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Статтею 18 Закону № 2939-VI передбачено, що для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб'єктів владних повноважень, підлягають обов'язковій реєстрації в системі обліку, що має містити:

1) назву документа;

2) дату створення документа;

3) дату надходження документа;

4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ);

5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом;

6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом;

7) галузь;

8) ключові слова;

9) тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо);

10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи);

11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо);

12) форму та місце зберігання документа тощо.

Доступ до системи обліку, що містить інформацію про документ, що знаходиться у суб'єкта владних повноважень, забезпечується шляхом: 1) оприлюднення на офіційних веб-сайтах суб'єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності - в інший прийнятний спосіб; 2) надання доступу до системи за запитами.

Система обліку публічної інформації не може бути віднесена до категорії інформації з обмеженим доступом.

Згідно пункту 1 Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.01.02р. № 3 (надалі Порядок), оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється з метою підвищення ефективності та прозорості діяльності цих органів шляхом впровадження та використання сучасних інформаційних технологій для надання інформаційних та інших послуг громадськості, забезпечення її впливу на процеси, що відбуваються у державі.

Згідно абзацу другого пункту 2 Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється, зокрема, шляхом розміщення і постійного оновлення міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади інформації відповідно до вимог Закону України Про доступ до публічної інформації та цього Порядку на офіційних веб-сайтах.

Інформація яка має бути розміщена на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади (для міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади) наведена у підпункті 1 пункту 8 Порядку.

Загальні вимоги щодо забезпечення збереження та доступу до публічної інформації шляхом створення, функціонування і ведення системи обліку публічної інформації, в якій реєструються документи, що перебувають у суб'єктів владних повноважень встановлені Постановою Кабінет Міністрів України від 21.11.11р. № 1277 (надалі - Положення).

Система обліку публічної інформації (система обліку), за визначенням, наведеним у пункті 2 Положення, це електронна база даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень (далі - документи).

Адміністратором системи обліку, згідно пункту 3 цього Положення, є суб'єкт владних повноважень, що забезпечує її створення, функціонування та ведення в межах своїх повноважень, який у відповідності до пункту 4 цього Положення забезпечує:

- реєстрацію документів;

- стабільну роботу системи обліку;

- оприлюднення системи обліку на офіційному веб-сайті, а в разі його відсутності - в інший прийнятний спосіб;

- надання доступу до системи обліку за запитами;

- здійснення оновлення програмного забезпечення системи обліку;

- можливість пошуку, перегляду, отримання електронних копій шляхом копіювання інформації з системи обліку в цілому або її частин користувачами системи обліку;

- здійснення інших функцій відповідно до законодавства.

В пункті 5 Положення передбачено, що реєстрація документів здійснюється шляхом внесення в облікову картку таких відомостей про документи в електронному вигляді: номер облікової картки; назва документа; номер документа; дата створення документа; дата надходження документа; джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); передбачена законом підстава віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; строк обмеження доступу до інформації (у разі, якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом); галузь; ключові слова; тип, носій (текстовий документ, плівки, відео- та аудіозаписи тощо); вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); форма зберігання документа; місце зберігання документа.

Згідно частини 4 статті 18 Закону №2939-VI, розпорядники інформації несуть відповідальність за забезпечення доступу до системи обліку відповідно до закону.

Статтею 12 Закону №2939-VI передбачено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 13 Закону №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Отже, за системного аналізу вказаних правових норм, колегія суддів дійшла висновку про наявність у розпорядника інформації (у даному випадку Міністерства інфраструктури України) обов'язку щодо розміщення на офіційному веб-сайті в мережі Інтернет (в разі його наявності) електронної бази даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень, які в цілому становлять систему обліку публічної інформації .

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на час вирішення даного спору, в Міністерстві інфраструктури України була створена та функціонує система електронного документообігу ІТ-Епtеrprise, в якій під час реєстрації документа:

- в першій закладці реєстраційно-контрольної картки заповнюються такі реквізити: вхідний номер, тип звернення, форма отримання, ознака отримання, кому адресовано, результат розгляду, питання (галузь, Зміст питання, автор посилається на документ, позначка паперовий оригінал );

- в другій закладці реєстраційно-контрольної картки заповнюються наступні реквізити: суб'єкт звернення, категорія автора, стать автора, соціальний стан автора, організація, підписант, поштова адреса та розділ Переадресовано - організація, підписант, номер вихідного та дату вихідного листа;

- в третій закладці реєстраційно-контрольна картка містить коментар реєстратора до документу.

Також офіційному сайті Відповідача в розділі Громадянам є посилання на систему пошуку зареєстрованих в Міністерстві документів за такими параметрами: номер документу, короткий зміст, дата реєстрації документа. Таблиця пошуку документів містить колонки: вхідний номер, дата, вихідний номер, дата, короткий зміст, відповідальний підрозділ. Послуги з розробки веб - порталу Міністерства інфраструктури України надані відповідно до договору від 09.06.15р. № 9/2015 про надання послуг з розробки веб - порталу Міністерства інфраструктури України, а також копії.

Дослідивши наявні у матеріалах справи докази, скріншоти із запитами, а оглянувши веб - портал Міністерства інфраструктури України, колегія суддів приходить до висновку, що створена Міністерством на своєму веб - порталі система обліку публічної інформації відповідає вимогам статей 15, 18 Закону №2939-VI, містить відповідні параметри та доступний режим пошуку документів за номером, датою, ключовими словами тощо, що дає змогу віднайти запитувачем інформації необхідний документ за будь-якими критеріями пошуку.

Висновки суду першої інстанції щодо відсутності у системі обліку публічної інформації визначених пунктами 5, 6 частини 1 статті 18 Закону №2939-VI параметрів спростовуються фактичними обставинами справи, а саме: даними веб - порталу Міністерства та скріншотами з веб - порталу (а.с.160).

Таким чином, безпідставними є зобов'язання Відповідача вчинити дії з розміщення на офіційному веб-сайті в мережі Інтернет системи обліку публічної інформації з відповідними параметрами, які фактично розміщені. А тому висновок суду першої інстанції не відповідає фактичним обставинам справи.

Згідно пункту 3 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.18р. та ухвалення нової постанови про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

п о с т а н о в и в:

апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.18р. у справі №826/18844/14 - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.18р. у справі №826/18844/14 скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді : Кузьмишина О.М.

Мєзєнцев Є.І.

Повний текст постанови складений: 01.11.18