Постанова

від 31.10.2018 по справі 820/595/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2018 року

Київ

справа №820/595/18

адміністративне провадження №К/9901/58146/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В. , розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Петроль-РЗС" до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування припису за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Тацій Л.В., Григорова А.М., Подобайло З.Г. від 19 червня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Петроль-РЗС" звернулось з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, у якому просить: скасувати припис № 4-ДК/0004Пр/03/01-1 від 17 січня 2018 року.

Свої вимоги позивач мотивує тим, що припис винесено всупереч вимогам законодавства, яке регулює спірні правовідносини, оскільки у ньому не зазначено, які саме порушення земельного законодавства допущені землекористувачем. Позивач вважає, що використовує земельну ділянку з кадастровим номером 6321655800:00:003:0098 площею 0,1757 га, розташовану за адресою Харківська область, Вовчанський район, смт Старий Салтів, вулиця Харківська, 4а на підставі договору оренди, який зареєстрований у встановленому законодавством порядку понад 10 років, а тому порушень земельного законодавства не вчиняв.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Петроль-РЗС" до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування припису - відмовлено

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що ТОВ "Петроль-РЗС" не забезпечило використання земельної ділянки за цільовим призначенням, яке визначено договором оренди, що є порушенням земельного законодавства, а тому спірний припис є правомірним

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 19 червня 2018 року, апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Петроль-РЗС" задовольнив, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року по справі № 820/595/18- скасував та прийняв нову постанову, якою адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Петроль-РЗС" до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування припису задовольнив та скасував припис Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № 4-ДК/0004Пр/03/01-1 від 17 січня 2018 року.

Приймаючи рішення про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що припис, який оскаржується позивачем у даній справі не відповідає вимогам до акту владного реагування, що виноситься органом держаної влади. При прийнятті припису відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством, так як під час проведення перевірки відповідачем не вказано на порушення позивачем будь-яких норм земельного законодавства, а описано норми ЗК України, які передбачають порядок виділення земельних ділянок та порядок зміни цільового призначення

Не погоджуючись з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ГУ Держгеокадастру у Харківській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суд від 19 червня 2018 року та залишити без змін рішення Харківського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу на те, що за договором оренди позивач зобов'язаний використовувати земельну ділянку з кадастровим номером 6321655800:00:003:0098 площею 0,1757 га, розташовану за адресою Харківська область, Вовчанський район, смт Старий Салтів, вулиця Харківська, 4а для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. В той же час ТзОВ "Петроль-РЗС" використовує цю земельну ділянку для розміщення будівель і споруд автомобільного транспорту, що є неприпустимим без зміни цільового призначення земельної ділянки. Вказані обставини стали підставою для внесення оскаржуваного припису, який на думку відповідача, є законним та без достатніх на це підстав скасований апеляційним судом

Від ТзОВ "Петроль-РЗС" надійшов відзив на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Харківській області, у якому зазначається про законність рішення суду апеляційної інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що ТОВ "ПЕТРОЛЬ-РЗС" протягом більше 10 років використовує земельну ділянку кадастровий номер 6321655800:00:003:0098 площею 0,1757 га, розташовану за адресою Харківська область, Вовчанський район, смт Старий Салтів, вулиця Харківська, 4а.

Відомості про відповідне речове право зареєстровані та перебувають у вільному доступі відкритих державних реєстрів прав на нерухоме майно та на сайті Публічна кадастрова карта.

Договір оренди земельної ділянки, укладений між ТОВ ПЕТРОЛЬ-РЗС та Старосалтівською селищною радою, від 14.06.2007 зареєстрований в Державному реєстрі земель 14.07.2007 року.

На виконання пункту 2 Плану роботи відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області направлений запит від 08 листопада 2017 року № 7801/34-17-0.5.1 до Відділу Держгеокадастру у Вовчанському району Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про надання інформації щодо наявності документів, які посвідчують право на земельну ділянку з кадастровим номером 6321655800:00:003:0098 на території Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області.

На вказаний запит Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Харківській області отримано відповідь від 08 листопада 2017 року № 644/407-0.23,16 про те, що земельна ділянка з кадастровим номером 6321655800:00:003:0098 площею 0,1757 га, розташована за межами населених пунктів на території Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області.

Земельна ділянка надана в оренду ТОВ Петроль-РЗС для ведення роздрібної торгівлі та комерційних послуг згідно договору оренди земельної ділянки, укладеного терміном на 10 років зі Старосалтівською селищною радою та зареєстрованого 30 липня 2007 року.

Відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 04 січня 2018 року за № 4-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності передбачено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель всіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6321655800:00:003:0098, як об'єкта перевірки, орієнтовною площею 0,1757 га, яка розташована на території Старосалтівської селищної ради Харківської області.

На підставі даного наказу, головними спеціалістами відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Головного управління Держгеокадастру у Харківській області Тертичним А.С., Гузь Є.А. 11 січня 2018 року проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться на території смт Старий Салтів за адресою вул. Харківська, 4а, Вовчанського району, Харківської області.

За результатами перевірки складено акт обстеження № 4-ДК/3/АО/10/01 /-18, у висновках якого відображено, що земельна ділянка площею 0,1757 га з кадастровим номером 6321655800:00:003:0098 розташована за адресою смт Старий Салтів, вул. Харківська, 4а, використовується ТОВ Петроль-РЗС в особі директора Ревенко Л.В. для розміщення і експлуатації стаціонарної АЗС. Виділення земельних ділянок для розміщення та експлуатації АЗС відбувається із земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення та відповідно до ст. 71 ЗК України автозаправні станції відносяться до земель автодорожнього транспорту та дорожнього господарства.

На підставі акта обстеження № 4-ДК/3/АО/10/01/-18, Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області видано припис від 17 січня 2018 року за № 4-ДК/0004Пр/03/01-01, відповідно до якого позивача зобов'язано припинити порушення земельного законодавства та надано строк для усунення цього порушення, з посиланням на те, що ТОВ "Петроль-РЗС" не забезпечено використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року 2018 року відповідає зазначеним вимогам процесуального закону, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи були оскаржувані дії та рішення ГУ Держгеокадастру у Харківській області, зокрема, прийняті у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі рішення винесені на законних підставах.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Так, відповідно до статті 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Харківській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , визначається іншими нормативно-правовими актами.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області видано припис від 17 січня 2018 року за № 4-ДК/0004Пр/03/01-01, відповідно до якого позивача зобов'язано припинити порушення земельного законодавства та надано строк для усунення цього порушення, з посиланням на те, що ТОВ "Петроль-РЗС" не забезпечено використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Як зазначалось касаційним судом вище, відповідно до статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень.

Як вірно встановлено судом апеляційної інстанції, припис Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 17 січня 2018 року № 4-ДК/0004Пр/03/01 -01, всупереч статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не містить обов'язкової для виконання вказівки з питань використання та охорони земель чи дотримання вимог законодавства України.

З цього приводу касаційний суд звертає увагу на те, що виявлення порушень земельного законодавства є обов'язком відповідача, і полягає у встановленні конкретних норм чи нормативно - правових актів, що регулюють земельні відносини, які порушенні учасником земельних правовідносин. Вказівка у приписі на припинення порушення земельного законодавства без зазначення конкретних норм земельного законодавства, які необхідно припинити порушувати, є дефектом змісту такого припису, що робить неможливим його виконання і, як наслідок, нівелює правове значення такого акта реагування суб'єкта владних повноважень.

Враховуючи вищенаведене, касаційний суд вважає вірним висновок суду апеляційної інстанції про те, що припис Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 17 січня 2018 року № 4-ДК/0004Пр/03/01-01 не відповідає вимогам, встановленим до акту владного реагування, що виноситься органом держаної влади, а тому підлягає скасуванню.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) висловив правову позицію, відповідно до якої принцип належного урядування , зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду попередньої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко