Постанова

від 06.11.2018 по справі 812/1296/18

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2018 року справа №812/1296/18

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ, вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів Шишова О.О., Блохіна А.А., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Садківської загальноосвітньої школи I-II ступенів Старобільської районної ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року (повне судове рішення складено 09 липня 2018 року у м. Сєвєродонецьку) у справі № 812/1296/18 (суддя в І інстанції Кисельова Є.О.) за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області до Садківської загальноосвітньої школи I-II ступенів Старобільської районної ради Луганської області про вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення експлуатації будівлі, споруд, приміщень Садківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області, -

ВСТАНОВИВ:

Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області (далі - позивач, ГУ ДСНС України у Луганській області) звернулось до суду з позовом до Садківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області (далі - відповідач, Садківська ЗОШ) про вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення експлуатації будівлі, споруд, приміщень Садківської ЗОШ.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у період з 05.04.2018 по 06.04.2018 ГУ ДСНС України у Луганській області здійснено позапланову перевірку відповідача з метою перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки. Актом перевірки виявлені порушення Кодексу цивільного захисту України №5403-VI, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом МВС України №1417 від 30.12.2014, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 року за №252/26697 та інших діючих нормативно-правових актів, стандартів, нормам і правил у сфері пожежної, техногенної безпеки. Зазначив, що подальша експлуатація будівлі, споруд та приміщень Садківської ЗОШ з виявленими порушеннями створює реальну та невідворотну загрозу життю та здоров'ю людей. Їх невиконання та не усунення прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров'ю людей, отже просив суд:

- застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Садківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області у вигляді зупинення експлуатації будівлі, споруд та приміщень за адресою: 92732, Луганська область, Старобільський район, с. Садки, вул. Миру, буд. 49а, до повного усунення всіх порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки в зазначеній будівлі, вказаних в Акті перевірки від 06.04.2018 № 5.

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року адміністративний позов задоволено (а.с.125-129).

Не погодившись з таким судовим рішенням, Садківська ЗОШ подала апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом необґрунтовано встановлено факт існування реальної, явної і очевидної небезпеки, що є підставою для застосування виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі школи, викладені в акті перевірки ГУ ДСНС України у Луганській області перевірки мають тривалий час існування, на їх усунення необхідне відповідне бюджетне фінансування та вжиття спільних заходів зі Старобільською районною радою.

Сторони в судове засідання не з'явились, про дату та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином.

Справа розглянута у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до ч. 1 ст. 306 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Садківська ЗОШ є навчальним закладом, що забезпечує реалізацію права громадян на здобуття базової загальної середньої освіти, створений рішенням Старобільської районної ради від 28.11.2001 за №18/1 та реорганізований рішенням Старобільської районної ради від 25.08.2016 за №11/9, юридична адреса закладу: 92732, Луганська область, Старобільський район, с. Садки, вулиця Миру, 49а (а.с.27-39).

На виконання вимог Кодексу цивільного захисту України та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на виконання наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області від 02.04.2018 №97-НО у період з 05.04.2018 по 06.04.2018 головним інспектором Старобільського МРВ ГУ ДСНС України у Луганській області старшим лейтенантом служби цивільного захисту Носаль Д.Г. проведено перевірку додержання та виконання вимог у сфері пожежної, техногенної безпеки на підставі плану-графіку, затвердженого наказом ГУ ДСНС України у Луганській області від 02.04.2018 №97-НО, що підтверджується посвідченням про проведення перевірки від 05.04.2018 №5 (а.с.12-14, 15).

Відповідно до Акту від 06.04.2018 року за № 5, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Садківської ЗОШ, перевіркою виявлені такі порушення в приміщенні та на території Садківської ЗОШ:

1) будинки, приміщення та споруди не обладнані системами протипожежного захисту, відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту , а саме системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 1-го типу та системою пожежної сигналізації, яку необхідно вивести на пульт центрального спостереження та укласти договір на постійне обслуговування з організацією, яка має ліцензію на проведення таких робіт;

2) дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнегасної ефективності;

3) не проведено ідентифікацію котельні на визначеність потенційної небезпеки;

4) посадові особи та працівники не пройшли навчання на перевірку знань з питань пожежної безпеки в порядку, встановленому КМУ від 26.06.2013 №244 Про затвердження порядку здійснення навчання населення діям у НС ;

5) допускається розміщення опалювальних котлів в прибудованому приміщенні до школи;

6) персонал не забезпечено відповідними засобами індивідуального захисту органів дихання (а.с.16-19).

Акт від 06.04.2018 року за № 5 підписаний директором Садківської ЗОШ без заперечень та зауважень (зворотній бік а.с.19).

Із змісту листа відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області від 26.06.2018 №163 вбачається, що на виконання приписів Головного управління ДСНС України у Луганській області щодо усунення недоліків, які виявлені під час здійснення перевірки в закладах освіти в Садківській ЗОШ необхідне наступне: приміщення обладнати автоматичною пожежною сигналізацією - 185000,00 грн.; провести вогнезахисне обробляння дерев'яних конструкцій горищного приміщення - 115000,00 грн. (а.с. 121).

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що подальша робота об'єкта відповідача з виявленими порушеннями створює реальну та невідворотну загрозу життю та здоров'ю людей. Не усунення виявлених перевіркою порушень прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров'ю людей, оскільки впливає: на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків; на евакуацію людей та їх захисту від наслідків пожежі, надзвичайної ситуації, на забезпечення всіх осіб, що знаходяться в будівлі індивідуальними засобами захисту органів дихання і шкіри, тощо.

Отже, спірним у даній справі є правомірність застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення експлуатації будівлі, споруд та приміщень.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з частиною першою статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України від 05.04.2007 року № 877-V Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877-V) передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

В силу статті 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Приписами статті 4 Закону № 877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Відповідно до частин першої та другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Згідно зі статтею 66 цього ж Кодексу, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Частиною другою статті 68 цього Кодексу передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів передбачені частиною першою статті 70 Кодексу цивільного захисту України та полягають у:

1) недотриманні вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушенні вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійсненні заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутності на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідності кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушенні правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутності або непридатності до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутності на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовності до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовності до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведенні робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина друга статті 70 Кодексу цивільного захисту України).

Визначення небезпечного чинника міститься у пункті 26 статті 2 Кодексу цивільного захисту України та означає складову частину небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

Отже, законодавець пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.

Частиною третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

Апелянт, вважаючи незаконними заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення експлуатації будівлі, споруд та приміщень вказує на те, що акт від 06.04.2018 року за № 5 було складено без врахування специфіки роботи навчального закладу; станом на час розгляду справи не завершено процес укладання відділом освіти Старобільської РДА договору по ідентифікації котельні на визначеність потенційної небезпеки; не прийнято до уваги те, що посадова особа, а саме директор Садківської ЗОШ має посвідчення про функціональне навчання; не враховано те, що приміщення школи та прибудована до нього топічна були побудовані у 2000 році, а відтак правила пожежної безпеки України та ДБН В.2.5.-2001 не можуть бути застосовані.

Крім того, відділом Старобільської РДА придбано для школи твердопаливний котел, потужністю 100 кВт. Тобто, як зазначає відповідач, до початку опалювального сезону 2018-2019 Садківська ЗОШ буде переведена на альтернативний вид палива, що підтверджується видатковою накладною № РН-0000021 від 12.12.2017 (арк.спр.99) та накладною № 418 від 14.12.2017 (арк.спр.97). Позов ГУ ДСНС України у Луганській області подано до суду без урахування того, що завершується навчальний 2017-2018 рік та те, що під час літніх канікул діти відсутні у школі, а тому учні і співробітники школи не перебувають під загрозою втрати життя та отримання травм чи шкоди своєму здоров'ю.

Колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду про безпідставність зазначених доводів з огляду на таке.

Так, відсутність системи пожежної сигналізації та системи оповіщення про пожежу є надзвичайно важливими протипожежними засобами, які впливають на швидкість евакуації людей та прискорення реагування співробітниками ДСНС у разі виникнення надзвичайної ситуації у приміщенні, що в своє чергу призведе до своєчасного врятування життя людей. Оброблення дерев'яних елементів горищного покриття засобами вогнезахисту також дає додатковий час для витримки крівлі корпусу під час пожежі, що в свою чергу, у разі виникнення надзвичайної ситуації, також впливає на рятування життя та здоров'я людей.

Матеріали справи не містять належних доказів на підтвердження виникнення договірних правовідносин (попереднього договору, оферти), які у свою чергу могли б свідчити про вже розпочатий процес укладання договору ідентифікації котельні.

Відповідно до пункту 11 Порядку здійснення навчання населенням діям у надзвичайних ситуаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2013 за № 144, у разі прийняття на роботу особа за місцем роботи проходить інструктаж з питань цивільного захисту, пожежної безпеки та дій у надзвичайний ситуацій.

Матеріали справи не містять доказів на підтвердження відповідності технічного стану топічної та відповідності її характеристик техногенної та пожежної безпеки, як-то: свідоцтва про перевірку законодавчо регульованого засобу вимірювальної техніки, технічного паспорту на підтвердження належної експлуатації топічної, доказів того, що зазначена топічна була побудована у 2000 році, доказів на підтвердження того, що до початку опалювального сезону 2018-2019 Садківська ЗОШ буде переведена на альтернативний вид палива, а наявна в матеріалах справи видаткова накладна не підтверджує та не визначає граничних термінів встановлення відповідних опалювальних котлів твердопаливного типу КЕС та введення їх у експлуатацію, а лише може слугувати підтвердженням придбання певного товару.

Відповідно до пункту 4 Правил пожежної безпеки в України, пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

Згідно з частиною першою статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Кожній людині має бути забезпечений належний рівень цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, відтак відсутність дітей у школі під час літніх канікул лише знижує можливість настання надзвичайної ситуацій та можливих втрат, однак не виключає виникнення суспільно небезпечної події та завданню шкоди життю та здоров'ю співробітників Садківської ЗОШ.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про необхідність застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, оскільки матеріалами справи підтверджується факт порушення Садківською ЗОШ вимог пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків, що є неприпустимим, оскільки конституційно закріплено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Подібним правовідносинам вже надавалась правова оцінка Верховним Судом, який в своїй постанові від 20.06.2018 в справі № 826/4267/16 дійшов до аналогічних висновків щодо необхідності задоволення позовних вимог (номер в Єдиному Державному реєстрі судових рішень - 74871106).

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Садківської загальноосвітньої школи I-II ступенів Старобільської районної ради Луганської області - залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року у справі № 812/1296/18 - залишити без змін.

Повне судове рішення - 06 листопада 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: І.В. Сіваченко

Судді: О.О. Шишов

А.А. Блохін