Постанова

від 03.12.2018 по справі 817/226/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 грудня 2018 року

м. Київ

справа №817/226/16

адміністративне провадження №К/9901/14277/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П. ,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Приватного підприємства "Рівнедорпроект"

на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 07.10.2016 (одноособово суддя Гломб Ю.О.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016 (колегія суддів у складі суддів Котік Т.С., Жизневської А.В., Охрімчук І.Г.)

у справі №817/226/16

за позовом Приватного підприємства "Рівнедорпроект"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області

за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору:

на стороні позивача - Комунальне Рівненське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг,

на стороні відповідача - Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради

про визнання протиправними та скасування рішень.

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2016 року ПП "Рівнедорпроект" (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області (далі - відповідач) про визнання протиправними та скасування:

- постанови від 08.02.2016 №17-4.3/3 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 124020,00 грн.;

- припису від 01.02.2016 №24 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

2. Під час судового розгляду справи Рівненський окружний адміністративний суд залучив до участі третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору: на стороні позивача - Комунальне Рівненське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг (далі - третя особа-1), на стороні відповідача - Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - третя особа-2).

3. Рівненський окружний адміністративний суд постановою від 07.10.2016, залишеною без змін ухвалою від 17.11.2016 Житомирського апеляційного адміністративного суду, у задоволенні позову відмовив повністю.

4. Позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог повністю.

5. 12.12.2016 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.

6. У зв'язку з ліквідацією зазначеного суду касаційної інстанції справа для розгляду касаційної скарги передана Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду (далі - Суд).

7. Жодних клопотань, у тому числі щодо участі сторін в судовому засіданні, до Суду не надходило.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. У 2013 році Рівненський відділ комплексного проектування Державного підприємства - УДІПОДГ УКРДІПРОДОР розробив проектну документацію на капітальний ремонт ділянки вул. Соборної (від вул.Коцюбинського до вул.Кн. Острозького) у місті Рівне на початковому етапі.

9. 03.04.2015 третя особа-2, як замовник, уклала з позивачем, як виконавцем, договір №743-2015/121, відповідно до п.1.1 якого замовник доручає, а виконавець приймає на себе зобов'язання: коригувати проектно-кошторисну документацію Капітальний ремонт ділянки вул. Соборної (в районі від вул. Коцюбинського до вул. Кн. Острозького) в м.Рівне в нормах та цінах 2015 року на стадії робочий проект; надавати послуги з проведення експертизи проекту; підготовки та збору вихідних даних для проектування, крім тих, які належать до компетенції Замовника.

10. Відповідно до листа Рівненського відділу комплексного проектування ДП УДІПОДГ УКРДІПРОДОР від 19.03.2015 №5 у зв'язку з організаційними змінами в структурі Рівненського відділу комплексного проектування ДП УДІПОДГ УКРДІПРОДОР авторські права на проектно-кошторисну документацію з капітального ремонту вищевказаної ділянки передано позивачу.

11. 18.05.2015 вищезазначену проектну документацію затверджено наказом №459/01 Управління ЖКГ Виконавчого комітету Рівненської міської ради (третьої особи-2 у справі).

12. У січні 2016 року у зв'язку з вимогою Управління служби безпеки України в Рівненській області від 07.12.2015 №в/2776 на підставі направлення від 20.01.2016 №27 для проведення позапланової перевірки Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області провело позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва Капітальний ремонт ділянки вул. Соборної (від вул. Коцюбинського до вул. Кн. Острозького) в м. Рівне .

13. За результатами перевірки складено акт від 28.01.2016 №27 щодо виявлених порушень позивача.

14. 01.02.2016 щодо позивача складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис №24 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

15. 08.02.2016 за результатами розгляду справи про виявлені правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийнята постанова №17-4.3/3 про визнання позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладення штрафу в сумі 124020,00 грн.

16. Не погоджуючись із зазначеними рішеннями, позивач звернувся до суду з позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позивач стверджує про прийняття відповідачем спірних рішень за відсутності факту порушення на підставі помилкових висновків про передання позивачем замовнику проектної документації об'єкту Капітальний ремонт ділянки вул. Соборної (в районі від вул. Коцюбинського до вул. Кн. Острозького) в м. Рівне , розробленої з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил. Зазначив, що завданням на коригування не передбачалось підключення нової мережі дощової каналізації до існуючих мереж, а в технічних умовах, які б передбачали роботи, необхідні для здійснення інженерного забезпечення об'єкта будівництва, що проектується, не було необхідності.

18. Вважає, що чинне законодавство передбачає необхідність отримання замовником технічних умов для проектування об'єкта будівництва виключно за умови підключення до мереж водовідведення. Водночас балансоутримувач (третя особа-1) листом від 27.03.2015 №126 з метою негайного виконання ремонту дорожнього покриття погодив заміну каналізації діам.300мм від ПК 31+14 до ПК 34+30 без подальшого водовідведення, тобто без підключення до існуючих мереж, а подальше водовідведення з дощової каналізації буде вирішено в період робіт з капітального ремонту, додатково акцентувавши, що цей лист і є новими технічними умовами на влаштування відповідної дощової каналізації.

19. Оскільки завданням на коригування не передбачалося підключення нової мережі дощової каналізації до існуючих мереж, в технічних умовах, що передбачали би роботи, необхідні для здійснення інженерного забезпечення об'єкта будівництва, що проектується, необхідності не було.

20. Дощова каналізація є одним із елементів дорожнього водовідведення і запроектована ПП "РІВНЕДОПРОЕКТ" відповідно до завдання на коригування проектно-кошторисної документації від 03.04.2015 №743-2015 та відповідно до вимог розділу 6 ДБН В.2.3.-5-2001 "Споруди транспорту. Вулиці та дороги населених пунктів" та ДБН В.2.5-75:2013 "Каналізація. Зовнішні мережі та споруди".

21. Позивач наполягав на відмінності понять "розроблення" та "коригування" проектної документації. Законодавчо встановлена відповідальність за порушення вимог законодавства, на його думку, стосується саме передачі розробленої, а не коригованої документації.

22. Водночас розроблення проектної документації на капітальний ремонт ділянки вул.Соборної (в районі від вул. Коцюбинського до вул. Кн. Острозького) в м. Рівне здійснене Рівненським відділом комплексного проектування ДП "УКРДІПРОДОР" у 2013 році.

23. Тому просить спірні рішення визнати протиправними та скасувати.

24. Відповідач стверджує, що спірні рішення ухвалив відповідно до вимог чинного законодавства із-за допущеного позивачем порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25. Оцінивши доводи та аргументи учасників, суди дійшли висновку про необґрунтованість позову.

26. Проаналізувавши ст.9 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV Про архітектурну діяльність (далі - Закон України №687-XIV), чч.2, 5 ст.26, ч.1 ст.31 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон України №3038-VI), ст.1, абз.2 ч.1 ст.2 закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - Закон України №208/94-ВР), пункти 1, 4, 9-10 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого наказом від 16.05.2011 №45 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 01.06.2011 року 651/19389 (далі - Порядок №45), суди визнали, що зазначені норми законодавства встановлюють відповідальність саме проектної організації, що розробила відповідну проектну документацію, якою є позивач, при цьому не вирізняючи окремо стадії саме розроблення чи то коригування проекту.

27. Також визнали обґрунтованими висновки про порушення позивачем вимог і стандартів у розробленні проектно-кошторисної документації та правомірність спірних рішень відповідача за такі порушення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

28. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів нижчих інстанцій з підстав порушення ними норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору, неповного врахування всіх обставин справи, та просить задовольнити позов у повному обсязі.

29. Стверджує, що суди не дослідили в достатньому обсязі вихідні дані на проектування об'єкту "Капітальний ремонт ділянки вул. Соборної (в районі від вул. Коцюбинського до вул. Кн. Острозького) в м. Рівному" та врахували обставини, які не стосуються предмету доказування у цій справі, не надали оцінки технічним умовам від 27.03.2015 №126.

30. Також акцентує увагу на порушення судами вимог процесуального закону, оскільки справа в суді першої інстанції мала розглядатися колегією в складі трьох суддів через статус відповідача, як центрального органу виконавчої влади.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Перевіривши доводи касаційної скарги, Суд дійшов таких висновків.

32. Предметом спору є рішення, прийняті посадовими особами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, яке на час судового вирішення спору не мало статусу юридичної особи.

33. Водночас відповідачем у справі позивач визначив Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, посадові особи якого склали спірні рішення.

34. Відповідно до положень ст.6 Закону України №3038-VI (у редакції на час вирішення судом спору) управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

35. 23.04.2014 постановою Кабінету Міністрів України №150 "Питання функціонування територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції" ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної архітектурно-будівельної інспекції за переліком згідно з додатком (у т.ч. Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області) та погоджено пропозицію щодо утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

36. 8 липня 2014 року набула чинності постанова Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 230 Про внесення зміни у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2014 року № 85 , відповідно до якої територіальні органи інспекцій стали підрозділами центрального апарату Держархбудінспекції України.

37. Відповідно наказом Держархбудінспекції України від 17 листопада 2014 року №441 затверджено Положення про організацію ведення претензійно-позовної роботи у Державній архітектурно-будівельній інспекції України та її територіальних органах - структурних підрозділах апарату Держархбудінспекції, яким встановлено єдиний порядок ведення претензійно-позовної роботи у Держархбудінспекції України та її територіальних органах - структурних підрозділах (далі - ТСП).

38. Відповідно до цього Положення у Держархбудінспекції України створено відповідний структурний підрозділ - Департамент нормативно-правового забезпечення (далі - Департамент), у складі якого діє відділ представництва інтересів в судах, а у ТСП - відповідно уповноважена особа, відповідальна за ведення претензійно-позовної роботи.

39. 19.08.2015 Постановою КМУ № 671 "Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю" затверджене Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю та установлено що:

- органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов'язків Державної архітектурно-будівельної інспекції щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- до завершення здійснення заходів з утворення органів державного архітектурно-будівельного контролю в Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та сільських, селищних, міських радах або визначення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, на які покладаються повноваження, визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також затвердження актів спільної комісії такі повноваження здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція.

40. Отже, структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, представляють інтереси Держархбудінспекції України при розгляді спорів у судах, однак не можуть самостійно виступати як сторони в адміністративному процесі.

41. Отже, належним відповідачем у справах цієї категорії є Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

42. На час розгляду справи судами попередніх інстанцій статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як центрального органу виконавчої влади, визначений Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою КМУ від 9 липня 2014 року №244.

43. Суди, розглядаючи спір, не врахували вищевказаних норм законодавчих актів.

44. Відповідно до ч. 1 ст. 24 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла на час розгляду справи) адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.

45. Натомість справа розглядалася суддею однособово. Порушення щодо визначення складу суду першої інстанції призвело до вирішення спору неповноважним судом. Таке порушення процесуального права відповідно до п.1 ч.3 ст.353 КАС України є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

46. Зазначене позбавляє необхідності оцінки решти доводів касаційної скарги щодо норм матеріального права.

47. Отже касаційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню в частині скасування судових рішень.

48. Зважаючи на те, що вищевказані порушення не можуть бути усунуті Верховним Судом, справа підлягає направленню на новий розгляд до суд першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350- 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Приватного підприємства "Рівнедорпроект" задовольнити частково.

2. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 07.10.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016 скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб

Суддя Т.О. Анцупова