Постанова

від 19.11.2018 по справі 0240/2243/18-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 0240/2243/18-а

Головуючий у 1-й інстанції: Дончик В.В.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

19 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Мельник-Томенко Ж. М. Сторчака В. Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2018 року (повний текст рішення складено 01 серпня 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 (далі - позивач) до Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації, начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 (далі - відповідач 1, 2) про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач 10.07.2018 звернувся із адміністративним позовом до Вінницького окружного адміністративного суду в якому просив:

- визнати протиправними дії Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації щодо, безпідставної відмови в ненаданні публічної інформації представнику позивача, по заяві ОСОБА_4 від 22.06.2018;

- визнати протиправними дії начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 щодо прийняття незаконного рішення про безпідставну відмову в ненаданні публічної інформації представнику позивача, по заяві від 22.06.2018, та в підписані листів Жмеринського районного відділу освіти, яким винесені відмови суб'єкта владних повноважень про незадоволення запиту на інформацію, поданого представником позивача ОСОБА_5;

- зобов'язати відповідачів розглянути заяву представника позивачки ОСОБА_5, датовану 22.06.2018.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 01.08.2018 адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною відмову Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації в задоволенні запиту на інформацію, по заяві від 22.06.2018.

Зобов'язано Жмеринський районний відділ освіти Жмеринської районної державної адміністрації розглянути та надати відповідь на заяву представника позивачки ОСОБА_5 від 22.06.2018, в порядку та строки визначені Законом України "Про доступ до публічної інформації".

В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення в частині відмови у задоволенні адміністративного позову та в цій частині прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не надано оцінки діям відповідача 2 щодо порушення норм чинного законодавства, а саме, щодо відмови по заяві представника позивача від 22.06.2016 про отримання публічної інформації. Також в апеляційній скарзі апелянт вказав вимогу щодо стягнення із відповідача 1 суми судового збору за розгляд справи в суді першої інстанції.

Відповідач 2 подав відзив на апеляційну скаргу вказавши, що суд першої інстанції правильно встановив протиправність відмови розпорядника інформації, Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації у наданні інформації, при цьому, позовна вимога про визнання протиправними дій начальника цього відділу задоволенню не підлягає, оскільки не відповідає належному способу захисту порушеного права.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції скасувати в оскаржуваній частині з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини.

22.06.2018 представник позивачки ОСОБА_5, на підставі довіреності в інтересах громадянки України ОСОБА_2, засобами електронного зв'язку звернувся до відповідача 1 із заявою про отримання публічної інформації, у якій просив надати:

1. Право представникові ОСОБА_2 оглянути паперову систему обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти, що заведена даним розпорядником публічної інформації від 09.05.2011;

2. Копію витягу із документованої в паперовому вигляді системи обліку публічної інформації, якою володіє Жмеринський районний відділ освіти за період з 09.05.2011 по 22.06.2018, яка зведена у відповідності до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації";

3. Перелік документів, які з 24.04.2016 Жмеринським районним відділом оприлюднені на Єдиному державному ВЕБ-порталі відкритих даних (затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді);

4. Звіти про використання бюджетних коштів за окремими бюджетними програмами за період 2016-2018 років (затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді);

5. Нормативи, що затверджені Жмеринським районним відділом освіти (затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді);

6. Звіти Жмеринського районного відділу освіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію за період із 09.05.2011 затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді);

7. Річні плани закупівель Жмеринського районного відділу освіти за період із 2011 року (затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді);

8. Інформацію про систему обліку Жмеринського районного відділу освіти, та види інформації, яка зберігається в Жмеринському районному відділі освіти (затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді);

9. Реєстр (перелік) наборів відкритих даних, якими володіє Жмеринський районний відділ освіти (затребувану інформацію можливо надати в електронному вигляді).

У додаток до вказаного запиту подано електронно-цифровий підпис ОСОБА_5 та довіреність ОСОБА_2 на представництво її інтересів.

26.06.2018 у відповідь на даний запит, листом Відділу освіти Жмеринської РДА № 611, відмовлено в задоволенні запиту на інформацію. Вказано, що 22.05.2018 на адресу начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської РДА надійшла заява про отримання публічної інформації від громадянки ОСОБА_2, підписана громадянином ОСОБА_5

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону. Частиною п'ятою статті 19 вказаного Закону передбачено, що запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

За змістом статті 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації", суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

Статтею 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено оформлення запитів на публічну інформацію, що містить в собі визначений Законом порядок, а саме запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (частина перша статті 19), запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача (частина третя статті 19 Закону).

З аналізу вищевказаних норм Закону України "Про доступ до публічної інформації" вбачається, що запитувач інформації є фізична особа, яка діє від свого імені, має право подати запит на публічну інформацію у будь-якій формі з обов'язковим дотримання вимог, що встановлені Законом.

Таким чином, Закон України "Про доступ до публічної інформації", як спеціальний Закон у сфері публічної інформації не містить в собі поняття представництва запитувача, а також не містить у собі право запитувача інформації звертатися із запитом про публічну інформацію через свого представника.

Вказане вище підтверджується також частиною сьомою статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" де чітко зазначено, що у разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації, обов'язково зазначивши в залиті своє ім'я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.

Отже, у разі якщо з поважних причин особа не може подати письмовий запит, його може бути оформлено лише відповідальною особою за доступ до публічної інформації, що виключає можливість представника запитувача інформації.

У зв'язку з вищевказаним, враховуючи відсутність у заяві про отримання публічної інформації громадянки ОСОБА_2 від 22.05.2018 її власного підпису, керуючись ст. 19, 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" вирішено відмовити у задоволені заяви про отримання публічної інформації.

Не погоджуючись з такою відмовою позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення в частині відмови у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки судом встановлено протиправність відмови розпорядника інформації, Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації, у наданні інформації, позовна вимога позивача про визнання протиправними дій начальника цього відділу задоволенню не підлягає, оскільки не відповідає належному способу захисту порушеного права.

Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі-Закон №2939-VI).

Частинами 1, 2 ст. 1 Закону №2939-VI визначено, що публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

За змістом ст. 3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Положенням ч. 1 ст. 12 Закону №2939-VI передбачено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно ч. 1 ст. 13 Закону №2939-VI, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються зокрема, особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків.

Отже, з наведених норм слідує, що розпорядниками інформації зокрема є структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, які є суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації.

При цьому, дії начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 пов'язані з наданням відповіді на звернення є невід'ємною складовою частиною правовідносин між суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації, запитувачем інформації та розпорядником інформації.

Разом з тим, оскаржувана позивачем відмова у задоволенні запиту на інформацію від 26.06.2018 підписана розпорядником інформації, а саме начальником відділу освіти ОСОБА_3, що також спростовує доводи відповідача 2.

Крім того, статтею 46 КАС України встановлено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 4 КАС України передбачено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відтак, начальник Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 є уповноваженою особою суб'єкта владних повноважень Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації на надання публічної інформації, очолює структурний підрозділ - відділ освіти та здійснює керівництво діяльністю відділу, тобто є відповідачем, в розумінні КАС України.

Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку щодо протиправності відмови начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 в задоволенні запиту на інформацію, по заяві від 22.6.2018, а тому, адміністративний позов в цій частині підлягає задоволенню.

Відносно доводів відповідача 2 у відзиві на апеляційну скаргу про те, що 31.07.2018 позивачу направлено відповідь на запит про отримання інформації від 02.07.2018, то такі доводи не спростовують того, що відповідачем 2 протиправно не надано позивачу відповідь на заяву про отримання публічної інформації від 22.06.2018.

Щодо вимог позивача про визнання дій відповідача 2, що полягали в не підписанні листів про відмову у задоволенні заяви про отримання публічної інформації протиправними та зобов'язання відповідача 2 розглянути заяву представника позивача ОСОБА_5 датовану від 22.06.2018 слід вказати наступне.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що при зверненні до суду позивач сам обирає такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право.

Надаючи правову оцінку належності обраного зацікавленою особою способу захисту, необхідно зважати на його ефективність з точки зору ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У п. 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги ст. 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за ст.13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява N 38722/02)).

Тобто, у кінцевому результаті ефективний засіб повинен забезпечити поновлення порушеного права, а у разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування. Тим більше, що пріоритет міжнародного договору за наявності колізій з внутрішнім законодавством надає судам України досить широкі повноваження при обранні джерела права для вирішення конкретного спору.

При цьому, враховуючи, що рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 01.08.2018 адміністративний позов задоволено частково, а саме, визнано протиправною відмову Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації в задоволенні запиту на інформацію, по заяві від 22.06.2018 та зобов'язано Жмеринський районний відділ освіти Жмеринської районної державної адміністрації розглянути та надати відповідь на заяву представника позивачки ОСОБА_5 від 22.06.2018, в порядку та строки визначені Законом України "Про доступ до публічної інформації", колегія суддів вважає, що визнання протиправними дій начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 щодо відмови в наданні публічної інформації представнику позивача по заяві від 22.06.2018 буде належним способом захисту порушеного права позивача.

Перевіряючи правомірність вирішення судом першої інстанції питання встановлення судового контролю за виконанням судового рішення шляхом подання звіту, апеляційний суд вказує на наступне.

Згідно ч. 1 ст. 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Отже, встановити судовий контроль за виконанням рішення суб'єктом владних повноважень - відповідачем у справі суд першої чи апеляційної інстанції може під час прийняття постанови у справі. Тобто, питання щодо зобов'язання відповідача подати такий звіт вирішується судом під час постановлення судового рішення.

Відтак, встановлення строку на подачу звіту про виконання судового рішення є правом суду, який ухвалив судове рішення, а не його обов'язком.

Отже, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що в даному випадку відсутні підстави для встановлення судового контролю за виконанням зазначеного рішення, оскільки ознаки ухилення відповідачів від обов'язку виконати судове рішення, що набуло законної сили відсутні, судове рішення та порядок його виконання є зрозумілим та не може бути протрактовано двозначно.

Щодо вимоги позивача про стягнення з відповідача 1 суми судового збору за розгляд справи в суді першої інстанції слід зазначити наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно абз. 2 ч. 5 ст. 139 КАС України якщо сторону, на користь якої ухвалено рішення, звільнено від сплати судових витрат, з іншої сторони стягуються судові витрати на користь осіб, що їх понесли, пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимог, а інша частина компенсується за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Якщо обидві сторони звільнені від сплати судових витрат, вони компенсуються за рахунок держави у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Отже, вищевказаними нормами не передбачено стягнення з суб'єкта владних повноважень (за рахунок бюджетних асигнувань) на користь держави судового збору, а тому, дана вимога задоволенню не підлягає.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте в рішення оскаржуваній частині не відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і підлягає скасуванню з постановленням нової постанови в цій частині.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2018 року - скасувати в частині відмови в задоволенні адміністративного позову та в цій частині прийняти нову постанову.

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації ОСОБА_3 щодо відмови в наданні публічної інформації по заяві від 22 червня 2018 року.

В іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий ОСОБА_1 Судді ОСОБА_6 ОСОБА_7