Постанова

від 06.12.2018 по справі 806/1153/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/1153/18

Головуючий у 1-й інстанції: Семенюк М.М.

Суддя-доповідач: Франовська К.С.

06 грудня 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року (час ухвалення рішення та дата складання повного тексту- не зазначені, місце ухвалення рішення- м.Житомир) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, Виконавчого комітету Житомирської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія" про визнання протиправним та скасування п.2 рішення №96 від 07.02.2018 в частині надання дозволу на видалення зелених насаджень,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2018 року Заступник керівника Житомирської місцевої прокуратури звернувся в суд з позовом до виконавчого комітету Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування пункту 2 рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради № 96 від 07.02.2018 в частині надання дозволу на видалення зелених насаджень, зазначених в акті обстеження зелених насаджень від 07.12.2017 № 216/1, ТОВ "Інвестиційна технологія" і звільнення від сплати відновної вартості за вказані в акті зелені насадження. Позов мотивований відсутністю правових підстав у відповідача для звільнення ТОВ "Інвестиційна технологія" від сплати відновної вартості за зелені насадження, видалення яких пов'язане з будівництвом дитячого центру дозвілля і відпочинку за адресою м.Житомир, проїзд Шпаківського, 12/1.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року позов Заступника керівника Житомирської місцевої прокуратури задоволено. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради № 96 від 07.02.2018 в частині надання дозволу на видалення зелених насаджень, зазначених в акті обстеження зелених насаджень від 07.12.2017 № 216/1 Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія" і звільнення від сплати відновної вартості за вказані в акті зелені насадження.

З рішенням суду першої інстанції не погодились відповідач та третя особа, звернулись до суду апеляційної інстанції з апеляційними скаргами.

В апеляційній скарзі виконавчий комітет Житомирської міської ради зазначає, що постанова суду незаконна і необґрунтована, винесена з порушенням норм матеріального і процесуального права, без врахування всіх обставин справи, а тому підлягає скасуванню.

В обґрунтування апеляційних вимог скаржник зазначає, що відповідно до Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженого постановою КМУ від 01.08.2006 року №104 ( далі- Порядок), обставина сплати чи несплати заявником відновної вартості не має правового значення для повноважень виконавчого комітету про дозвіл на видалення зелених насаджень. На думку скаржника, суду належало врахувати, що оскаржуване рішення прийнято в інтересах територіальної громади міста, з метою будівництва за кошти інвестора дитячого центру дозвілля, на виконання попередніх умов договору обміну земельних ділянок.

Крім того, скаржник вважає, що Житомирська міська рада захищає фінансові інтереси держави щодо наповнення місцевого бюджету шляхом залучення інвестицій та збільшення надходжень від орендної плати за земельні ділянки. В той же час, прокурором, який звернувся в суд з позовом, не доведено порушення інтересу держави у цій справі.

В апеляційній скарзі, поданій ТОВ Інвестиційна технологія порушує питання про скасування ухваленого рішення з підстав невідповідності вимогам закону та відмову у позові. Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції за результатами ухвалення рішення, обмежено дискреційні повноваження виконавчого комітету органу місцевого самоврядування, не дано правильної правової оцінки обставинам справи, зокрема тому факту, що прийняте відповідачем рішення спрямоване на реалізацію проекту будівництва дитячого центру дозвілля, що є умовою укладеного договору. вважає, що позов прокурором пред'явлено в порушення приписів ст.23 Закону України "Про прокуратуру".Так, прокурор не обґрунтував належних підстав для представництва інтересів держави, не вказав суб'єкта владних повноважень, котрий на його думку не здійснює належним чином захист інтересів держави, як підставу для такого представництва. За висновком скаржника, задоволення судом позовних вимог у справі є порушенням принципу юридичної стабільності та правової визначеності.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи та їх представників, які з'явились в засідання суду апеляційної інстанції, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції, вважає, що апеляційні скарги слід залишити без задоволення, з врахуванням наступного.

28.09.2017 Житомирська міська рада ухвалила рішення №755 Про використання частини земельної ділянки з кадастровим номером 1810136600:03:037:0003 для суспільних потреб , яким вирішено:

- використати незабудовану частину земельної ділянки з кадастровим номером 1810136600:03:037:0003 площею 1,3738 га за адресою: м. Житомир, бульвар Старий, 14 для суспільних потреб, а саме для будівництва міського парку;

- розірвати договір оренди землі від 15.08.2013, який укладений між Житомирською міською радою та ТОВ Інвестиційна технологія шляхом укладення договору про розірвання договору;

- погодити ТОВ Інвестиційна технологія обмін (заміну) земельної ділянки з кадастровим номером 1810136600:03:037:0003 площею 1,3738 га за адресою: м. Житомир, бульвар Старий, 14 на земельні 5 земельних ділянок загальною площею 2,0345 га, а саме: земельну ділянку із кадастровим номером 1810136300:11:012:0077 площею 0,415 га за адресою м. Житомир, проїзд Шпаковський, 12/1; земельну ділянку із кадастровим номером 1810136300:11:012:0072 площею 0,2441 га за адресою м. Житомир, бульвар Тетерівський, 9/2; земельну ділянку із кадастровим номером 1810136300:11:011:0026 площею 0,6125 за адресою м. Житомир проїзд Шпаковський 25,27,29; земельну ділянку з кадастровим номером 1810136300:11:011:0023 площею 0,3935 за адресою м. Житомир, бульвар Тетерівський 2,4,6; земельну ділянку із кадастровим номером 1810136300:11:011:0025 площею 0,3694 га за адресою м. Житомир, бульвар Тетерівський 10,12.

- надати ТОВ Інвестиційна технологія вказану ділянку площею 0,415га в оренду для будівництва дитячого центру, інші ділянки в оренду для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

На виконання вказаного рішення 08.11.2017 між сторонами укладено:

- договір про розірвання договору оренди земельної ділянки, що знаходиться за адресою м.Житомир, бульвар Старий, 14.

- договір оренди землі площею 0,415 з кадастровим номером 1810136300:11:012:0077, що знаходиться за адресою: м. Житомир, проїзд Шпаковський, 12/1, на 10 років для будівництва об'єктів рекреаційного призначення.

Як встановив суд, 28.11.2017 ТОВ "Інвестиційна технологія" звернулось до заступника Житомирського міського голови з питань діяльності виконавчих органів з листом про проведення обстеження зелених насаджень на земельних ділянках та звільнення від сплати відновлювальної вартості за знесення зелених насаджень, які знаходяться на земельній ділянці за адресою: проїзд Шпаківського, 12/1 у зв'язку із тим, що будівництво Дитячого центру дозвілля та відпочинку, розрахованого на 180-200 дітей виконується на замовлення Житомирської міської ради.

Актом обстеження земельної ділянки на наявність зелених насаджень № 216/1 від 07.12.2017 зафіксовано результат огляду зелених насаджень за адресою проїзд Шпаківського, 12/1, видалення яких пов'язане з будівництвом дитячого центру дозвілля і відпочинку, і виявлено 221 дерево, більшість з яких знаходяться у доброму стані, нарахована відновлювальна вартість 874 185,84 грн.

07.02.2018 з врахуванням клопотання ТОВ "Інвестиційна технологія" , виконавчим комітетом Житомирської міської ради прийнято рішення № 96 від 07.02.2018 пунктом 2, якого дозволено видалити та видати ордер на видалення зелених насаджень, зазначених в акті обстеження зелених насаджень від 07.12.2017 № 216/1 ТОВ "Інвестиційна технологія" і звільнити від сплати відновної вартості за вказані в акті зелені насадження.

Звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував позовні вимоги протиправністю прийнятого виконавчим комітетом Житомирської міської ради рішення від 07.02.2018 року в частині пункту 2 з огляду на відсутність правових підстав для звільнення від сплати відновної вартості зелених насаджень , виходячи з приписів пункту 6 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 N 1045.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідачем не доведено правомірність та законність оскаржуваного позивачем рішення і визнав позов обґрунтованим.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Стаття 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до підпункту 7 пункту а частини першої статті 30 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Пунктом 9 статті 10 Закону України Про благоустрій населених пунктів до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить здійснення контролю за станом благоустрою та утриманням територій, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, їх озелененням, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.

Згідно ч.3 ст.24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно статті 35 Закону України Про охорону земель власники і землекористувачі, в тому числі, орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані дотримуватись вимог земельного та природоохоронного законодавства України.

За умовами ч. ч. 1, 2 ст. 28 вказаного Закону охороні та відновленню підлягають усі зелені насадження в межах населених пунктів під час проведення будь-якої діяльності, крім зелених насаджень, які висаджені або виросли самосівом в охоронних зонах повітряних і кабельних ліній, трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв. Охорона, утримання та відновлення зелених насаджень на об'єктах благоустрою, а також видалення дерев, які виросли самосівом, здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів залежно від підпорядкування об'єкта благоустрою, а на земельних ділянках, переданих у власність, наданих у постійне користування або в оренду, - за рахунок коштів їх власників або користувачів відповідно до нормативів, затверджених у встановленому порядку.

Видалення дерев, кущів, газонів і квітників здійснюється в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Процедуру видалення дерев, кущів, газонів і квітників на території населеного пункту визначено Порядком видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 № 1045, згідно з п.п. 3, 4, 5 якого видалення зелених насаджень на території населеного пункту здійснюється за рішенням виконавчого органу міської, селищної, сільської ради на підставі ордера. Підставою для прийняття рішення компетентним органом є заява юридичної чи фізичної особи про видалення зелених насаджень. Ордер видається після визначення стану зелених насаджень спеціальною комісією і складання акта обстежень тих насаджень, що підлягають видаленню, який має бути погоджений з територіальним органом Мінприроди, та сплати відновної вартості зелених насаджень. Ордер на видалення зелених насаджень компетентний орган видає не пізніше наступного робочого дня після подання заявником документа про сплату відновної вартості зелених насаджень, що підлягають видаленню.

За змістом п. 6 Порядку, сплата відновної вартості зелених насаджень не проводиться, в тому числі, у разі будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту) житлових будинків, об'єктів інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури, благоустрою та інших об'єктів будівництва, що споруджуються за рахунок коштів державного чи місцевого бюджету.

В процесі розгляду справи відповідачем не надано суду доказів в підтвердження наявності вказаних в п. 6 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 N 1045, підстав для звільнення ТОВ "Інвестиційна технологія" від сплати відновної вартості зелених насаджень.

Виходячи з системного аналізу норм права, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд приходить до висновку, що оскаржуване рішення виконавчим комітетом Житомирської міської ради прийнято неправомірно та підлягає скасуванню.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.

Таким законом є Закон України Про прокуратуру від 14.10.2014 року № 1697-VII.

За приписами ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до статті 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Аналогічна правова позиція висловлена постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 826/7910/17 (№К/9901/55358/18).

Згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Отже, в даному випадку захист інтересів держави, у разі їх порушення або загрози порушення, повинна була здійснювати Житомирська міська рада, виконавчий орган якої і прийняв спірне рішення.

Таким чином, прокуратура міста Житомира звернулась до суду з даним позовом саме на захист інтересів держави з метою задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - попередження незаконної вирубки зелених насаджень міста без сплати відновної вартості, забезпечення фінансової підтримки місцевого самоврядування, своєчасного та повного надходження доходів до бюджетів всіх рівнів з метою їх подальшого використання для забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування, та раціонального використання природних ресурсів.

При цьому судовою колегією враховується, що у справі Рисовський проти України Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу належного урядування . Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип належного урядування не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Доводи апеляційних скарг не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія" залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Постанова суду складена в повному обсязі 11.12.18

Головуючий Франовська К.С. Судді Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В.