Постанова

від 10.12.2018 по справі 817/873/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/1588/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Сапіги В.П.,

суддів: Запотічного І.І., Довгої О.І.,

за участі секретаря судових засідань Герман О.В.,

представника позивача ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 червня 2018 року, ухвалене під головуванням судді Друзенко Н.В. в м. Рівне, повне судове рішення складено 25 червня 2018, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Марининського сільського голови Коваля Юрія Миколайовича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Марининська сільська рада Березнівського району Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернувся в суд з адміністративним позовом до Марининського сільського голови Коваля Юрія Миколайовича про визнання бездіяльності протиправною щодо не підписання рішення 19 сесії 7 скликання Марининської сільської ради Березнівського району від 15.02.2018р. №160 Про добровільне об'єднання територіальних громад" та протокол вказаної сесії та зобов'язання до вчинення певних дій пов язаних з їх підписанням.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що є депутатом Марининської сільської ради сьомого скликання і на 19 сесії 15.02.2018 депутатами було прийнято рішення №160 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Всупереч вимогами ч.16 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський голова Коваль Ю.М. не підписав зазначене рішення та протокол сесії. Також Коваль Ю.М. не скористався у встановлений строк наданим йому правом в п'ятиденний строк не зупинив вказане рішення своїм розпорядженням, та не вніс його на повторний розгляд ради з відповідним обґрунтуванням. Натомість, лише на сьомий день, а саме 21.02.2018 відповідач наклав на рішення резолюцію незрозумілого змісту, в якій зазначив, що відмовляє в схваленні проекту рішення Марининської сільської ради, як такого, що суперечить рішенню суду №555/2091/17 від 18.01.2018 та рішенню сільської ради №137 від 29.08.2017. Згодом стало відомо, що 23.02.2018 сільський голова видав розпорядження за №20, в якому вже з інших підстав так би мовити "ветував" відповідне рішення органу місцевого самоврядування.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 15 червня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено з тих підстав, що сільський голова реалізував свої повноваження не активними діями, тобто шляхом здійснення прав, наданих йому частиною четвертою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997, а пасивними, тобто шляхом нездійснення повноважень, наданих йому пунктом 3 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення яким задовольнити позовні. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач вказує, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Апеляційні вимоги позивач обґрунтовує аналогічно доводами зазначеними в обґрунтуваннях позовної заяви, які зводяться саме до того, що відповідач діяв в порушення вимог ч.16 ст.46 та ч.4 ст.59 Закону України №280/97-ВР від 21.05.1997.

Одночасно зазначає, що під час судового розгляду не встановлено поважність пропущення строку передбаченого ч.4 ст.59 наведеного Закону.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі, колегія суддів встановила таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи і не заперечується сторонами, що15.02.2018 на дев'ятнадцятій сесії сьомого скликання Марининської сільської ради прийнято рішення за №160 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Пунктом 1 даного рішення схвалено проект рішення Марининської сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою. В рішенні обумовлено, що такий проект є додатком до нього. Пунктом 2 рішення велено Марининському сільському голові Ковалю Ю.М. подати проект рішення Марининської сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" до Рівненської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Той факт, що Марининський сільський голова брав участь у дев'ятнадцятій сесії сьомого скликання, проект рішення Про добровільне об'єднання територіальних громад був прийнятий на дев'ятнадцятій сесії Марининської сільської ради, а саме депутати проголосували за вказане рішення стороною відповідача визнано, як і той факт, що рішення було подане відповідачу на підпис, яке сільським головою не підписано.

При цьому на тексті самого рішення Коваль Ю.М. 21.02.2018 власноручно зазначив наступне: "Відмовити в схваленні проекту рішення Марининської сільської ради від 15 лютого 2018 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад" підготовлений спільною робочою групою (додається) як таке, що суперечить рішенню суду №555/2091/17 від 18 січня 2018 року дане рішення не набуло законної сили та позовної заяви до Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2018 року, що суперечить рішенню с/р № 137 від 29.08.2017 року".

В подальшому, а саме 23.02.2018 сільський голова Коваль Ю.М. видав розпорядження №20 "Про рішення яке не набрало законної сили", яким наказав "вважати рішення Марининської сільської ради №160 від 15.02.2018 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" таким, що не вступило та не набрало законної сили з 21.02.2018". Підставою вказаного розпорядження зазначено: результати громадських обговорень за протоколами №01 від 26.07.2017, №02 від 26.07.2017 та №03 від 15.08.2017; рішення Марининської сільської ради №137 від 29.08.2017 та позов жителів с.Маринин до Березнівського райсуду.

Виходячи із змісту заявлених позовних вимог та апеляційних, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до помилкових висновків в частині позовних вимог стосовно відмови у визнанні протиправною бездіяльності відповідача, з огляду на наступне.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне: систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі по тексту Закон України N 280/97-ВР).

Частиною 3 ст. 24 Закон України N 280/97-ВР встановлено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцієюі законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно ч. 2-3 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1,29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невідємною частиною протоколу сесії ради.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (ч. 4 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР).

Відповідно до ч. 16 ст. 46 Закону України N 280/97-ВР, протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

Згідно ч. 7 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР, у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.

Аналізуючи вказане, суд приходить до висновку, що прийнятий на сесії сільської ради проект рішення сільський голова Коваль Ю.М. був зобов'язаний підписати, відповідно до п. 16 ст. 46 Закону України N 280/97-ВР або зупинити його дію у п'ятиденний строк з моменту його прийняття та винести рішення на розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень, відповідно до ч. 4 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР.

Відповідачем не надано до суду доказів щодо вжиття однієї із вищевказаний дій у п'ятиденний строк, протягом якого останній мав право зупинити дію рішення, який сплив 20 лютого 2018 року.

В ході розгляду справи встановлено, що відповідач обґрунтовує виконання вимог ч. 4 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР саме тими обставинами, що 21.02.2018 наклав на рішення резолюцію про те, що відмовляє в схваленні проекту рішення Марининської сільської ради, як такого, що суперечить рішенню суду №555/2091/17 від 18.01.2018 та рішенню сільської ради №137 від 29.08.2017.

Разом з тим відповідач вважає, що 23.02.2018 видав розпорядження №20 "Про рішення яке не набрало законної сили", яким наказав "вважати рішення Марининської сільської ради №160 від 15.02.2018 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" таким, що не вступило та не набрало законної сили з 21.02.2018".

Суд першої інстанції надаючи оцінку доводам позивача про те, що відповідачем не виконано вимоги ч. 4 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР прийшов до висновку, що останній реалізував надані йому функції сільського голови саме через призму положень ст.140 Конституції України та ст.ст. 2-9 Закону України N 280/97-ВР.

Проте такий висновок суду першої інстанції є суперечливим та не відповідає змісту вимог п.3 ч.4 ст.42, п. 16 ст.46, ч. 4 ст. 59 Закону України N 280/97-ВР.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про бездіяльність Марининського сільського голови Коваля Ю.М. щодо не підписання рішення 19 сесії 7 скликання Марининської сільської ради Березнівського району від 15.02.2018р. №160 Про добровільне об'єднання територіальних громад" та протокол вказаної сесії.

Стосовно висновку суду першої інстанції в тій частині, що не встановлено порушення жодних прав, свобод чи інтересів позивача, ні як мешканця відповідної територіальної громади, ні як депутата відповідної сільської ради, то не обхідно зазначити, що такий висновок не відповідає обставинам справи та дослідженим доказам.

Так відповідно до положень ч.ч. 1, 10 ст. 59 ЗУ Про місцеве самоврядування рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно офіційного тлумачення ч. 1 ст. 59 цього Закону, викладеного в п.п. 4, Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. N7-рп/2009 органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Відповідно до ч.1 ст. 2 КАСУкраїни завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Крім того, ч.1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства Україні встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, що кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до положень ст.ст. 11, 15 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

Суд вважає, що в даному випадку позивач звернувся з позовом до суду в інтересах територіальної громади, яку і представляє як депутат Марининської сільської ради Березнівського району з метою усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача підписати рішення 19 сесії 7 скликання Марининської сільської ради Березнівського району від 15.02.2018р. №160 Про добровільне об'єднання територіальних громад" та протокол вказаної сесії, то суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Враховуючи наведені вище положення ч.1 ст.2 КАС України суд вважає, що законодавець передбачив обов'язок суду примусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Отже, позовні вимоги про зобов'язання відповідача підписати рішення 19 сесії 7 скликання Марининської сільської ради Березнівського району від 15.02.2018р. №160 Про добровільне об'єднання територіальних громад" та протокол вказаної сесії не підлягають задоволенню, оскільки суд не може перебирати на себе зазначені вище дискреційні повноваження сільського голови, у зв'язку з чим позов в цій частині не підлягає задоволенню.

Оцінюючи наведені апелянтом доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені в позовній заяві та апеляційній скарзі, були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі Руїз Торія проти Іспанії , параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні Петриченко проти України (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

При цьому, судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставин, що мають значення для справи, а також наявна невідповідність висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справи, що призвело до ухвалення незаконного рішення, яке підлягає скасуванню з підстав, визначених ст. 317 КАС України.

Відповідно до ч. 1 ст. 315 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвали нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Оцінюючи в сукупності наведене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов підлягає до часткового задоволення, а саме в частині визнання протиправної бездіяльності сільського голови.

Керуючись ст.ст. 139, 242, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 червня 2018 року у справі №817/873/18 в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльність та прийняти постанову якою в цій частині позов задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Марининського сільського голови Березнівського району Рівненської області Коваля Юрія Миколайовича стосовно не підписання рішення дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання Марининської сільської ради від 15 лютого 2018 року №160 Про схвалення проекту рішення Марининської сільської ради Про добровільне об'єднання територіальних громад та протокол дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання Марининської сільської ради Березнівського району від 15 лютого 2018р.

В решті рішення суду залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення. У випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В. П. Сапіга судді І. І. Запотічний О. І. Довга Повне судове рішення складено 13.12.2018.