Постанова

від 11.12.2018 по справі 823/1836/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 823/1836/17 Головуючий у 1-й інстанції: Паламар П.Г.

Суддя-доповідач: Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Баглай О.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 у справі за адміністративним позовом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Думанецької загальноосвітньої школи I-III ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Черкаська районна Державна адміністрація Черкаської області, відділ освіти Черкаської районної державної адміністрації Черкаської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, -

В С Т А Н О В И В:

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило:

- застосувати заходи реагування до Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, розташованої за адресою: Черкаська область, Черкаський район, с. Думанці, вул. Благовісна, 103, шляхом знеструмлення електроживлення та накладення печаток на вхідні двері приміщення Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області;

- заборонити використання приміщень Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області за цільовим призначенням;

- покласти обов'язок щодо забезпечення виконання даної постанови на управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області;

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить оскаржуване рішення скасувати як таке, що постановлене із порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 463-р Деякі питання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки на виконання наказу управління ДСНС України у Черкаській області від 04.10.2017 № 251, 01-02 листопада 2017 року посадовою особою позивача проведено позапланову перевірку Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, результати якої оформлені актом № 182.

Перевіркою встановлені порушення Думанецькою загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, а саме:

- приміщення школи не обладнано системою пожежної сигналізації;

- приміщення закладу не обладнано системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 2-го типу;

- не доукомплектований пожежний щит до комплекту засобів пожежогасіння;

- не проведено вогнезахисну обробку дерев'яних конструкцій горищних приміщень;

- приміщення школи не забезпечено первинними засобами пожежогасіння;

- допускається застосування опорядження(облицювання) стін з вищою пожежною небезпекою, ніж Г2, В2, Д2, Т2;

- лампи розжарювання в котельні експлуатуються без захисних скляних плафонів;

- допускається підключення електричного бойлера без апарату захисту.

Вищевказані обставини стали підставою для звернення управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до суду першої інстанції з даним позовом щодо застосування до Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області заходів реагування у сфері державного нагляду.

При цьому, судом першої інстанції було встановлено, що Думанецькою загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області на час розгляду справи вжито заходи щодо усунення порушень пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, а саме:

- доукомплектовано пожежний щит до комплекту засобів пожежогасіння та приміщення школи вогнегасниками (договір № 127 від 15.06.2018, специфікація від 15.06.2018);

- встановлено апарат захисту електричного бойлера(акт № 812/С2-14 від 02.05.2018);

- лампи розжарювання в котельні не обладнані захисними скляними плафонами -усунено (договір № 52 від 19.02.2018, дефектний акт на поточний ремонт від 05.04.2018);

- розпочато вогнезахисну обробку дерев'яних конструкцій горищних приміщень( лист Думанецької сільської ради від 22.08.2018 № 310/02-09, договір № 5/11 від 29.08.2018);

Щодо обладнання приміщення закладу системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 2-го типу, то суд першої інстанції зазначає, що відповідно до п. 5.1 таблиці Б1 ДБН В.2.5.-56:2014 загальноосвітні школи(кількість мість, чол.) до 270 віднесені до обладнання системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 1-го типу.

На час винесення оскаржуваного рішення судом першої інстанції, останній зазначив, що Думанецькою загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області не усунено недоліки лише в частині обладнання приміщення закладу системою пожежної сигналізації.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Думанецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області у правовідносинах щодо надання освітньої діяльності - не є суб'єктом господарювання, що виключає можливість застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення діяльності школи.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що за результатом проведеної позапланової перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області були виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, у зв'язку з цим, керуючись нормами Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області необхідно було застосувати до відповідача заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Колегія суддів вважає доводи апелянта обґрунтованими та не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Законами України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877-V), Про об'єкти підвищеної небезпеки від 18.01.2001 р. № 2245-ІІІ (далі - 2245-ІІІ).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 1, ч. 1, 2, 7 ст. 7 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Частиною 1 статті 55 КЦЗ України передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

Статтею 64 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Згідно зі ст. 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

У п. 12 ч. 1 ст. 67 КЦЗ України зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до ч. 2 ст. 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

У п.п. 1, 2 ч. 1, ч. 2 ст. 70 КЦЗ України закріплено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Згідно з визначенням ДСТУ 2272-06 Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опіків, отруєння легкими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

Відповідно до Закону № 2245-ІІІ небезпечними речовинами є - хімічна, токсична, вибухова, окислювальна, горюча речовина, біологічні агенти та речовини біологічного походження (біохімічні, мікробіологічні, біотехнологічні препарати, патогенні для людей і тварин мікроорганізми тощо), які становлять небезпеку для життя і здоров'я людей та довкілля, сукупність властивостей речовин і/або особливостей їх стану, внаслідок яких за певних обставин може створитися загроза життю і здоров'ю людей, довкіллю, матеріальним та культурним цінностям.

Об'єкт підвищеної небезпеки - це об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Отже, управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, як територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Разом з тим, законодавством одночасно визначено два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта.

При цьому, не застосування одного з таких заходів не виключає можливості застосування іншого.

Водночас, з викладених правових норм вбачається, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

Колегія суддів звертає увагу на те, що матеріалами перевірки, проведеної управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області у приміщеннях Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, підтверджується факт допущення відповідачем чисельних порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, кожне з яких навіть саме по собі створює очевидну загрозу життю та здоров'ю людей, а сукупність цих порушень вказує на максимальний ступінь такої загрози, що є неприпустимим і вимагає застосування відповідних заходів реагування.

Доводи відповідача про те, що ним частково було усунуто виявлені позивачем у ході перевірки порушення, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки, як підтверджується матеріалами справи, повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилось є небезпечним для життя і здоров'я людей.

При цьому, колегія суддів зазначає, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування у вигляді, зокрема знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) Думанецької загальноосвітньої школи I-III ступенів Черкаської районної ради Черкаської області.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 823/589/16.

Відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду

Висновки суду першої інстанції про те, що позивач не обґрунтував необхідності застосування таких заходів реагування, є необґрунтованими та спростовуються матеріалами справи, оскільки, як було зазначено вище, обставини щодо очевидної загрози життю і здоров'ю людей у більшості з виявлених контролюючим органом порушень та необхідність застосування вказаних заходів реагування підтверджуються матеріалами перевірки, доведені позивачем, та відповідачем не спростовані.

Твердження відповідача про те, що освіта є пріоритетною сферою, до уваги колегією суддів не приймаються, оскільки це не є підставою для допущення здійснення діяльності Думанецької загальноосвітньої школи I-III ступенів Черкаської районної ради Черкаської області з порушенням правил пожежної і техногенної безпеки, а навпаки, враховуючи цільове призначення даного закладу, вказує на пріоритетність їх дотримання.

Висновки суду першої інстанції про те, що за наслідками перевірки відповідачем не було складено припису або розпорядження, не ґрунтуються на нормах закону, оскільки, як відзначалося вище, законодавством одночасно визначено два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису, розпорядження та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта, і не застосування одного з таких заходів не є перешкодою для застосування іншого.

Також, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції про те, що Думанецька загальноосвітня школа I-III ступенів Черкаської районної ради Черкаської області не є суб'єктом господарювання і до неї взагалі не можуть бути застосовані заходи реагування, оскільки, як вбачається з матеріалів справи, відповідач є комунальним закладом, який здійснює відповідні види економічної діяльності за КВЕД, зареєстрований як окрема юридична особа та самостійний суб'єкт господарювання.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність достатніх та необхідних правових підстав для задоволення даного адміністративного позову та для застосування до відповідача відповідних заходів реагування.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийняте рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт надав до суду докази, що спростовують правомірність рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив його скасувати та ухвалити нове рішення, оскільки судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Думанецької загальноосвітньої школи I-III ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Черкаська районна Державна адміністрація Черкаської області, відділ освіти Черкаської районної державної адміністрації Черкаської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду задовольнити.

Застосувати заходи реагування до Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, розташованої за адресою: Черкаська область, Черкаський район, с. Думанці, вул. Благовісна, 103, шляхом знеструмлення електроживлення та накладення печаток на вхідні двері приміщення Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області.

Заборонити використання приміщень Думанецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради Черкаської області, розташованої за адресою: Черкаська область, Черкаський район, с. Думанці, вул. Благовісна, 103, за цільовим призначенням.

Покласти обов'язок щодо забезпечення виконання даної постанови на управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлений 17.12.2018.