Постанова

від 19.11.2018 по справі 810/4423/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 810/4423/17 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Губської Л.В., Файдюка В.В.,

за участю секретаря: Рагімової Т.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖЕК "Волошковий", ОСОБА_2, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ "Київцентраеро", Комунальне підприємство міжнародний аеропорт "Київ" про зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач в особі Державної авіаційної служби України звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖЕК "Волошковий", ОСОБА_2, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ "Київцентраеро", Комунальне підприємство міжнародний аеропорт "Київ", в якому просив зобов'язати відповідачів виконати рішення №48-49 від 18.07.2017 р.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Позивач в особі Державної авіаційної служби України не погоджуючись з таким судовим рішенням подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити його позов у повному обсязі.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не повно досліджено обставини, що мають значення для справи та не правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.

Відзив на апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України до суду не надходив.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши в судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з'явилися до суду апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню , з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів даної справи, Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 07.04.2017 р. №246 була проведена позапланова інспекційна перевірка забудови приаеродромної території аеродрому "Київ" разом з відповідальними працівниками аеродрому, за результатом якої складено акт.

Відповідно до Наказу від 07.04.2017 р. №246 підставою для проведення позапланового заходу зазначено: правової - положення ст.5 Повітряного кодексу України, Положення про Державіаслужбу України від 08.10.2014 р. та п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України від 25.10.2005 р. №796., а фактичної - лист Служби безпеки України від 18.01.2017 р. №8/3/2-267.

Метою перевірки є виявлення порушень вимог погодження будівництва об'єктів на приаеродромній території.

Відповідно до Акту від 13.07.2017 р. працівниками позивача було виявлено факт забудови приаеродромної території, у тому числі ТОВ "ЖЕК "Волошковий" та ОСОБА_2, без погодження з позивачем.

На підставі Акту перевірки, 18.07.2017 р. були прийняті рішення №48-49, якими зобов'язано відповідачів звернутися у десятиденний строк до Державіаслужби для погодження будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Волошкова 1.

Вказане стало підставою для звернення позивача з даним адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам даної справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 1 Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі-Закон № 877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст.6 Закону № 877-V, підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.

Відповідно до ст. 7 Закону №877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові;дата початку та дата закінчення заходу; підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Так, посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Приписами п. 7 ст. 7 Закону 877-V визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

Усі розпорядчі документи, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю), формуються в єдину справу в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Здійснення заходів державного нагляду (контролю) без оприлюднення нормативно-правових актів (крім актів, що мають гриф обмеження доступу), дотримання яких перевіряється під час здійснення таких заходів, забороняється.

Відповідно до ч.1 ст. 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно з ч.3 ст. 12 цього ж Закону, у разі несплати суб'єктом господарювання застосованої до нього штрафної санкції за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) протягом 15 календарних днів з дня вручення або направлення розпорядчого документа в порядку, передбаченому абзацами дванадцятим і тринадцятим частини дев'ятої статті 7 цього Закону, якщо розпорядчі документи не були оскаржені до органу державного нагляду (контролю) та/або в судовому порядку та залишені в силі, сума санкції стягується в судовому порядку.

Разом з тим, в період з 01.01.2017 р. до 31.12.2017 р. Законом України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 3 листопада 2016 року №1728 запроваджено мораторій на проведення органами держнагляду (контролю) планових та позапланових заходів зі здійснення держнагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Виняток становлять позапланові заходи, які здійснюються органами держнагляду (контролю) з таких підстав: обґрунтованого звернення фізособи про порушення госпсуб'єктом її законних прав (проводиться за погодженням Державної регуляторної служби (далі - ДРСУ)); за письмовою заявою суб'єкта до відповідного органу держнагляду (контролю) про здійснення заходу держнагляду (контролю) за його бажанням; за рішенням суду.

Так, Законом України ``Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації`` від 21.03.2017 № 1965-VIII визначено поняття аеродром - це визначена ділянка земної, водної поверхні, включаючи будь-які будівлі, споруди і обладнання, призначена повністю чи частково для вильоту, прибуття, стоянки та руху по такій поверхні повітряних суден.

Згідно з ст. 63 Повітряного кодексу України аеродром (вертодром) включає наступні елементи (аеродромні об'єкти): 1) поверхні (штучні, ґрунтові або водні), призначені для посадки, зльоту, руху, стоянки повітряних суден, руху наземного транспорту на території аеродрому; 2) ґрунтові елементи аеродрому; 3) об'єкти обслуговування повітряного руху; 4) засоби зв'язку, навігації та спостереження; 5) візуальні засоби забезпечення польотів; 6) об'єкти та засоби аварійно-рятувального та протипожежного забезпечення, забезпечення авіаційної безпеки, метеорологічного обслуговування, електрозабезпечення аеродрому; 7) споруди та мережі інженерних комунікацій, що забезпечують роботу аеродромних об'єктів.

Згідно абз. 2 п. 7.1.2 п. 7.1 п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, позапланові інспекційні перевірки, що проводяться за рішенням Державіаслужби України, для контрольної оцінки відповідності аеродрому сертифікаційним вимогам, виконання умов та обмежень під час видачі Сертифіката.

Приписами п.п. 7.2.3. п.7.2 п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, під час проведення інспектування аеродромів інспектори повинні переконатися в тому, що будівлі, споруди, адміністративні приміщення, контрольні зони радіотехнічного забезпечення польотів, проведення технічних робіт, об'єкти метеорологічного забезпечення та інші об'єкти мають відповідне оснащення, безперебійно функціонують, придатні для виконання передбачених завдань і відповідають сертифікаційним вимогам.

Відповідно до п.1.1 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, їх дія (Правил) поширюється і є обов'язковою для всіх фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, які займаються експлуатацією та введенням у дію аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила встановлюють єдиний порядок сертифікації аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила використовуються при підготовці матеріалів для сертифікації аеродромів та застосовуються посадовими особами Державіаслужби України, підприємствами й організаціями, які беруть участь у проведенні процедури сертифікації, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України.

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, інспекційна перевірка в порушення вимог Закону № 877-V була проведена на приаеродромній території та у відношенні суб'єкта господарювання, який не є суб'єктом авіаційної діяльності, з огляду на що, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наказ на проведення позапланового інспекційного заходу №246 від 07.04.2017 р. був виданий із суттєвим перевищенням наданих позивачу повноважень, а дії щодо проведення перевірки приаеродромної території МП "Київ", складання акту перевірки та винесення рішень №48-49 від 18.07.2017 р., є такими, що грубо порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача.

Крім того, з моменту прийняття наказу № 246 від 07.04.2017 р. позивачем не було оформлено посвідчення на проведення перевірки відповідачів із зазначенням місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Без посвідчення проведення перевірки суб'єктів господарювання не допускається. Перевірка була проведена під час мораторію на проведення будь-яких контрольних заходів.

Водночас, колегія суддів зазначає, що проведення позивачем інспекційної перевірки без оприлюднення нормативно-правових актів, дотримання яких перевіряється під час здійснення такого заходу, суперечить нормам чинного законодавства України.

Крім того, як вбачається з Положення про Державіаслужбу та Правил сертифікації цивільних аеродромів України, Державіаслужба має законодавчо визначені повноваження щодо інспектування (перевірки) лише суб'єктів авіаційної діяльності (суб'єктів перевірки) та аеродромів (об'єктів перевірки). Натомість, ТОВ "ЖЕК "Волошковий" та ОСОБА_4, як його керівник, не входять до сфери відповідальності та контролю Державіаслужби.

Також, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині допущення позивачем порушень при винесенні ним наказу №246 від 07.04.2017 р. на проведення перевірки, оскільки Законом № 877-V визначено власне підстави для проведення позапланового заходу. Ці підстави зазначені і у Правилах сертифікації аеродромів України. Проте вказані нормативні документи не надають позивачу права на перевірку виключно на підставі листів правоохоронних органів та правоохоронних органів зі спеціальним статусом, а тому підстави для проведення позапланового заходу відносно відповідача - ТОВ "ЖЕК"Волошковий", а тим більше його керівника як фізичної особи, у Державіаслужби були відсутні, як і право на здійснення нагляду за дотриманням законодавства у сфері будівництва на приаеродромній території.

Отже, приймаючи рішення (наказ) про проведення позапланової перевірки на предмет виявлення порушень вимог будівництва (будівельних норм та правил), у тому числі щодо погодження будівництва, позивач фактично перебрав на себе повноваження іншого органу державної виконавчої влади - ДАБІ та привласнив собі його компетенцію, втрутившись при цьому на територію, контроль та нагляд за використанням якої належить до юрисдикції органів місцевого самоврядування, оскільки приаеродромна територія це насамперед земельна ділянка, яка відведена у відповідності до Закону України від 06.09.2012 р. № 5245-VI Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності до відання та контролю органів місцевої влади, а тому позивач фактично використав неналежні йому права Києво-Святошинської РДА та Софіївсько-Борщагівської сільради, провівши перевірку на підконтрольному їм об'єкті (приаеродромній території) (ст.ст. 12,32 ЗК України; ст.ст. 26, 33 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ).

Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про перевищення позивачем повноважень в частині проведення перевірки ТОВ "ЖЕК "Волошковий" та його директора ОСОБА_2 (без їх повідомлення та оформлення документів на їхню перевірку: наказу, направлення, посвідчення), оскільки в порушення вимог Закону України "Про основі засади державного нагляду та контролю", Положення про Державіаслужбу України, Правил сертифікації цивільних аеродромів України, здійснив позаплановий захід виключно на підставі листа СБУ на території, яка не входить до елементу аеродрому, тобто за межами можливо допустимого об'єкта перевірки, та відносно осіб, які не є суб'єктами авіаційної діяльності, та як наслідок ухвалив рішення про їх зобов'язання здійснити погодження об'єкта будівництва.

Таким чином, аналізуючи обставини даної справи та оцінюючи зібрані у справі докази, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість вимог даного позову та відсутність правових підстав для його задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Губська Л.В.

Суддя Файдюк В.В.