Постанова

від 18.12.2018 по справі 826/13045/16

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/2877/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Святецького В.В.

суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М,

з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державного підприємства ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року у справі № 826/13045/16 (головуючий суддя Коморний О.І., час прийняття 10:57 год., м. Львів, повний текст складений 08 жовтня 2018 року) за адміністративним позовом Державного підприємства ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» до Державної служби геології та надр України, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета позову - Міністерство аграрної політики та продовольства України, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

22 серпня 2016 року Державне підприємство (ДП) ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України за №253 ,,Щодо анулювання та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 16 серпня 2016 року в частині зупинення дії Спеціального дозволу на користування надрами № 6029 від 04 березня 2015 року, наданого Державному підприємству ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» (пункт 14 Додатку 2 ,,Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дія яких зупинена» до наказу №253 від 16 серпня 2016 року).

Рішенням від 26 вересня 2018 року Львівський окружний адміністративний суд у задоволенні позову відмовив повністю.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ДП ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» подало апеляційну скаргу, оскільки вважає його незаконним та необґрунтованим, прийнятим з неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права.

В апеляційній скарзі позивач зазначає, що суд першої інстанції не звернув належної уваги на підстави позову із урахуваннями заяви про зміну підстав позову від 05.07.2018 року.

Пунктами 7, 8 статті 7 Закону України ,,Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Разом з тим у даному конкретному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено.

Крім того, оскарженим наказом № 253 від 16 серпня 2016 року не встановлено, які саме порушення були допущені надрокористувачем.

Таким чином, позивач вважає, що Державна служба геології та надр України не мала законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а тому при винесенні оскарженого наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами відповідач діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом України ,,Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядком здійснення державного геологічного контролю.

З огляду на викладене, позивач просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Державна служба геології та надр України подала відзив на апеляційну скаргу, в якому обґрунтовує правомірність оскарженого позивачем рішення суду першої інстанції та просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

У зв'язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ч. 4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга належить до задоволення з таких підстав.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач: а) не допустив до проведення перевірки посадових осіб відповідача, що є порушенням вимог ст. 10, 11 Закону України ,,Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» , що зокрема унеможливило здійснення Держгеонадрами України державного контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України;

б) не дотримав вимог Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 6029 від 04.03.2015 р., в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр України для здійснення державного геологічного контролю.

За таких обставин суд першої інстанції визнав необґрунтованим покликання позивача на протиправність та незаконність оскаржуваного наказу, що і стало підставою

Такі висновки суду першої інстанції, на думку апеляційного суду, суперечать нормам матеріального права та є помилковими з огляду на наступне.

З матеріалів справи апеляційний суд вбачає, що 04 березня 2015 року Державна служба геології та надр України на підставі наказу від 10.12.2014 року № 397 надала Державному підприємству ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» Спеціальний дозвіл на користування надрами за реєстраційним номером 6029 з метою видобування природних розсолів як сировини для виробництва кухонної солі терміном на 20 (двадцять) років.

Листом від 12.02.2016 року Державна служба геології та надр (Держгеонадра) України надіслала позивачу повідомлення про проведення планової перевірки.

26 лютого 2016 року за вих. № 16 ДП ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» надіслало на адресу Держгеонадра України листа, в якому просило повідомити правові підстави для проведення перевірки, оскільки відповідно до пункту 3 Розділу ІІ ,,Прикінцеві положення» Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII у 2015 та 2016 роках перевірки здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України.

Головні спеціалісти Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України здійснили виїзд за адресою ДП ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» , власника спеціального дозволу на користування надрами № 6029 від 04.03.2015 року, для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та використання надр.

Однак, до перевірки позивач їх не допустив, а тому 09 березня 2016 року посадові особи органу державного геологічного контролю склали акт №02-02/06/2016-4/п-35 про недопущення їх до перевірки.

На підставі вказаного акту Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 10.03.2016 року складено Припис № 155-16/02, в якому зазначені наступні порушення в сфері надрокористування: - не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено статті 10, 11 Закону України від 05.04.2007р. № 877-У ,,Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ;

- не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 6029 від 04.03.2015 р., в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615.

Позивачу надано строк до 21.03.2016 р. для усунення вищезазначених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Західного міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання Позивачем вимог законодавства про.

09 березня 2016 року за вих. № 22 ДП ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» надіслало на адресу начальника Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України лист, в якому зазначило, що в наказі 53 Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.2015 року № 15 ,, Про затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду на 2016 рік» підприємство ДП ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» відсутнє.

Також позивач цим листом повідомив, що 26 лютого 2016 року за вих. № 16 направив лист на адресу Держгеонадра України щодо правових підстав для проведення перевірки. У зв'язку з цим відмовлено Західному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю у проведенні перевірки.

16 серпня 2016 року Державна служба геології та надр України відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування, видала наказ за №253 ,,Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» .

Пунктом 2 вказаного наказу зупинена дія Спеціального дозволу на користування надрами №6029 від 04 березня 2015року, наданого Державному підприємству ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» та надано термін 30 календарних днів для усунення порушень.

Таким чином, єдиною підставою для прийняття зазначеного наказу слугували, на думку відповідача, порушення Державним підприємством ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» норм статті 24 Кодексу України про надра від 27 липня 1994 року та статті 11 Закону України ,,Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» , а саме недопущення позивачем посадових осіб Держгеонадра до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю).

Так, частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та який діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174.

Відповідно до вказаного Положення, Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2).

Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням (підпункту 12 пункту 4).

Суд першої інстанції вірно зазначив, що з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр Держгеонадра України здійснюють державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулювався чинним на час виникнення спірних правовідносин Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 року № 1294 (далі -Порядок № 1294 ) та Законом України ,,Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» .

Порядком № 1294 ( в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) було визначено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів (пункт 5).

Планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому (пункт 6).

Періодичність проведення планових перевірок надрокористувачів визначається з урахуванням ступеня ризику від провадження господарської діяльності надрокористувачів згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 212 ,,Про затвердження критеріїв розподілу суб'єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю). Залежно від ступеня ризику органами державного геологічного контролю визначається перелік питань для проведення планових заходів, які затверджуються наказом Держгеонадр (пункт 7).

Інформування надрокористувача про планову перевірку здійснюється не пізніше ніж за 10 днів до дати її проведення шляхом надсилання в установленому порядку повідомлення за формою, затвердженою Держгеонадрами. Повідомлення підписується керівником або заступником керівника Держгеонадр (пункт 8).

Строк проведення планової перевірки надрокористувачів не може перевищувати 15 робочих днів, а надрокористувачів, що є суб'єктами малого підприємництва, - п'яти робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження зазначеного строку не допускається (пункт 9).

Для проведення планової або позапланової перевірки Держгеонадра видає наказ, який містить найменування надрокористувача, щодо якого буде здійснюватися державний геологічний контроль, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється направлення на проведення перевірки, яке підписується керівником органу державного геологічного контролю або його заступником (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Форма зазначеного направлення затверджується Держгеонадрами. Направлення є чинним протягом зазначеного в ньому строку здійснення державного геологічного контролю (пункт 11).

У разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами (пункт 12).

Згідно матеріалів справи 18 грудня 2015 року Держгеонадра України видала наказ за № 431 ,,Про затвердження плану проведення перевірок надрокористувачів у 1 кварталі 2016 року» ( а.с. 136).

23 грудня 2015 року Держгеонадра України видала наказ за № 434 ,,Про проведення планових перевірок надрокористувачів у 1 кварталі 2016 року» ( а.с. 134).

У запереченнях на позов відповідач вказав, що Держгеонадрами України наказом від 10.02.2016 року № 37 були внесені зміни до плану проведення перевірок надрокористувачів та наказів Держгеонадр від 18.12.2015 р. № 431 та від 23.12.2015 р. № 434 ( а.с. 130).

Листом від 26.04.2016 року за № 37-27-1-13/6222 Міністерство аграрної політики та продовольства України повідомило ДП ,,Солевиварювальний Дрогобицький Завод» про те, що підприємство позивача до Плану проведення перевірок надрокористувачів у 1 кварталі 2016 року, затвердженого наказом Держгеонадр від 18.12.2015 р. № 431 не було включене. Держгеонадра внесли зміни до Плану перевірок, шляхом викладеннч його вновій редакції, зміни затверджено наказом Держгеонадра від 10.02.2016 року № 37 ,,Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 р. № 431 та від 23.12.2015 р. № 434» , в результаті чого підприємство було включене до Плану перевірок ( а.с. 25).

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з доводами позивача щодо протиправності проведення перевірки, оскільки така перевірка була призначена з порушенням пункту 6 Порядку № 1294, відповідно до якого планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Оскільки перевірка призначена з порушенням зазначених вимог нормативно-правових актів, наслідки такої перевірки також є протиправними, а саме - припис та наказ Державної служби геології та надр України за №2532 від 16 серпня 2016 року в частині зупинення дії Спеціального дозволу на користування надрами № 6029 від 04 березня 2015 року.

Крім того, згідно з вимогами п.6 ст.7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V ,,Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадовою особою органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складається акт, в якому зазначається стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Пунктами 7, 8 статті 7 Закону № 877-V визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Відповідно до п.15 Порядку №1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки.

Згідно з п.16 Порядку №1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом 5 робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами. Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

Відповідно до ч.7 ст.7 Закону № 877-V припис може бути виданий лише на підставі Акту, складеного за результатами здійснення заходу державного контролю, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства. Отже, припис може бути внесений лише на підставі акту перевірки.

Однак, з матеріалів справи апеляційний суд вбачає, що перевірка позивача не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V, не складався.

За таких обставин колегія суддів погоджується з доводами позивача щодо протиправності оскарженого наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами за № 6029 від 04 березня 2015 року.

Такі висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з висновками Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеними у постанові 10 жовтня 2018 року у справі №П/811/43/17 (адміністративне провадження №К/9901/32194/18), а відповідно до ч.5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішеннями Верховного Суду.

Суд першої інстанції на вказані обставини не звернув належної уваги, не дав їм відповідної правової оцінки, а тому дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч.1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального права, а тому вважає правильним скасувати судове рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Керуючись ч.3 ст. 243, ст. 310, п. 2 ч. 1 ст.315, ст. ст. 317, 321, 322 , 325, 328, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Державного підприємства ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року у справі № 826/13045/16 - скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України ,,Щодо анулювання та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» за №253 від 16 серпня 2016 року в частині зупинення дії Спеціального дозволу на користування надрами №6029 від 04 березня 2015 року, наданого Державному підприємству ,,Солевиварювальний Дрогобицький завод» (пункт 14 Додатку 2 ,,Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дія яких зупинена» до наказу №253 від 16 серпня 2016 року).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_1 судді ОСОБА_2 ОСОБА_3 Повне судове рішення складено 28 грудня 2018 року