Постанова

від 13.12.2018 по справі 804/2849/18

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 грудня 2018 року м. Дніпросправа № 804/2849/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді-доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

секретар судового засідання Сколишев О.О.

за участі представника відповідача Бевза А.С., представника третьої особи-2 Ресенчук О.Ю., представника третьої особи-3 Полєвої Н.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 серпня 2018 року у справі № 804/2849/18 (суддя І інстанції - Неклеса О.М.)

за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області до Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради,

треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Дніпровська міська рада, Комунальне підприємство "Безпечна та інноваційна освіта" Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05.10.2017р. по 18.10.2017 Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу освіти "Середня загальноосвітня школа №39" Дніпровської міської ради, що зафіксовано в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05.10.2017р. по 18.10.2017 Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

- зобов'язати Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №39" Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовано в акті №571 позапланової перевірки проведеної з 05.10.2017р. по 18.10.2017р. Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області;

- зобов'язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки керівника Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки. (Том № 1 а.с. 6-16)

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 серпня 2018 року позов задоволений частково. Зобов'язано Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовано в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05.10.2017р. по 18.10.2017р. Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області; зобов'язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходи в межах компетенції, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, встановлених в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05.10.2017р. по 18.10.2017р. у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень. (Том № 2, а.с. 89-93)

Не погодившись з таким судовим рішенням, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати та прийняти нове судове рішення, яким в задоволенні позову відмовити та стягнути з позивача на його користь судовий збір за подачу апеляційної скарги у цій справі у розмірі 5286 грн.

В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що до компетенції позивача не відноситься звернення до суду з даним адміністративним позовом.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Згідно статуту Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради здійснює свою діяльність у підпорядкуванні департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

Відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53, посвідчення на перевірку № 1061 від 29.09.2017 року у період з 5 по 18 жовтня 2017 року фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради .

18.10.2017 року за результатами перевірки складено акт за № 571 (Том № 1, а.с. 18-21)

Перевіркою виявлені такі порушення:

-приміщення не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією;

-з'єднання жил електродротів не виконано за допомогою зварки, лайки, опре совки або за допомогою затискачів. Місця з'єднання жил проводів і кабелів, а також з'єднувальні та відгалужувальні затискачі не мають мінімальний перехідний опір, щоб уникнути перегрівання і пошкодження ізоляції стиків. Струм втрат ізоляції стиків більше струму втрат ізоляції цілих жил цих проводів і кабелів;

-евакуаційні виходи не позначені світловими покажчиками ВИХІД над дверима, білого кольору на зеленому фоні, підключеними до джерела живлення евакуаційного (аварійного) освітлення;

-не обладнано двері сходових кліток пристроями для само зачинення та ущільнення в притулах;

-не оброблено дерев'яні конструкції даху вогнезахисним розчином;

-двері електрощитової не виконані протипожежними 2 типу;

-грати на вікнах в приміщеннях не виконані розкривними, розсувними або з'ємними;

-не надано акт проведення схованих електромонтажних робіт над підвісною стелею.

Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 18.10.2017 р., заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було, що підтверджується відмітками на акті перевірки. (Том № 1, а.с. 20)

18.10.2017 року на підставі акту перевірки, з метою усунення виявлених під час перевірки порушень щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту техногенної та пожежної безпеки, посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області видано припис № 535. (Том № 1, а.с. 22-23)

7 лютого 2018 року в.о. керівника Дніпропетровської прокуратури № 1 звернувся з запитом до начальника Дніпровського міського управління ГУ ДНС України в Дніпропетровській області з запитом про надання інформації чи вживалися заходи представницького характеру, зокрема, до КЗО СЗШ № 39 ДМР про визнання бездіяльності та усунення порушень вимог чинного законодавства, якщо ні, то вказати причини. (Том № 1, а.с. 27)

Листом від 09.02.2018 року за № 50 КЗО СЗШ № 39 ДМР повідомило, що станом на 07.02.2018 року порушення вимог пожежної безпеки вказані у приписі ДМУ ГУ ДСНС у Дніпропетровській області усунені частково, оскільки відсутнє фінансування. (Том № 1 а.с. 29)

11.02.2018 року надано відповідь, що згідно вказаного переліку було направлено адміністративні позови про застосування заходів реагування до адміністративного суду, зокрема, по КЗО СЗШ № 39 ДМР. (Том № 1, а.с. 28)

Крім цього, в.о. керівника Дніпропетровської прокуратури № 1 звертався з запитом від 08.02.2018 року до директора Департаменту гуманітарної політики ДМР про надання наступної інформації: на кого покладено обов'язок щодо забезпечення безпечних умов навчання (відвідування) навчальних закладів, розташованих на території Самарського району м. Дніпро, зокрема, контроль наявності (відсутності) протипожежної сигналізації, систем пожежогасіння тощо; хто здійснює контроль забезпечення безпечних умов навчання (відвідування) дитячих закладів; які вживаються заходи, пов'язані із виконанням повноважень по забезпеченню пожежної безпеки, зокрема, КЗО СЗШ № 39 ДМР; яка на сьогодні існує програма реформування та розвитку у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та чи затверджена вона рішенням міської ради, чи виділені кошти на придбання та встановлення у 2017 та 2018 роках, протипожежних сигналізацій у дитячих закладах, технічного обслуговування; чи виділялися бюджетні кошти на 2017 -2018 роки у сфері пожежної безпеки, зокрема, шкіл. Якщо так, то надати рішення ДМР. (Том № 1, а.с. 24)

27.02.2018 року на вказаний запит директором Департаменту надано відповідь. (Том № 1, а.с. 25)

Підставою звернення керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до суду стало, на його думку, спонукання суб'єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з відсутності бездіяльності з боку посадових осіб відповідачів щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а оскільки вимоги, викладені у приписі № 535 не виконані, то позов підлягає задоволенню в частині зобов'язання відповідачів вжити заходи щодо усунення порушень пожежної безпеки.

У частині відмови в позові рішення суду не оскаржено.

При вирішенні спору колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 та ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор, зокрема, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 4 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 (далі Закон № 1697-VII) визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

З наведеного вбачається, що Конституцією України передбачено дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво інтересів громадянина України або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Отже, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підмінювати суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Так, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є 2 умови:

1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади);

2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

В адміністративному позові керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій не наділено повноваженнями звертатися до суду з позовом про спонукання особи-порушника вчинити певні дії щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

Разом з тим, відповідно до п. 5 ч. 4 статті 46 КАС України юридична особа, яка не є суб'єктом владних повноважень, може бути відповідачем лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право на звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень.

Водночас, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Положеннями ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, і зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Звернення з іншим позовом Кодекс цивільного захисту України не передбачає, у зв'язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб'єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб'єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, доводи позивача про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов'язання вчинити дії, не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

За таких обставин, враховуючи, що у керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з даним адміністративним позовом, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права і порушені норми процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Повний текст складений 17 грудня 2018 року.

На підставі викладеного, керуючись ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 серпня 2018 року у справі № 804/2849/18 скасувати.

У задоволенні позову Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко