Постанова

від 15.01.2019 по справі 806/3365/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/3365/17

Головуючий у 1-й інстанції: Нагірняк М.Ф.

Суддя-доповідач: Граб Л.С.

15 січня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М.

за участю: секретаря судового засідання:Черняк А.В.

представника позивача: Струкової Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року (повний текст виготоволено 25.01.2018) у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Плюс" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області та Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В грудні 2017 року товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Плюс" (далі ТОВ "Інвест-Плюс") звернулось в суд з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі УДАБІ у Житомирській області) та Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради (далі УДАБК у Житомирській області) в якому просило:

-визнати протиправним та скасувати рішення УДАБІ у Житомирській області від 22.11.2017 року №162/17-а про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014року;

-визнати протиправним та скасувати наказ УДАБК Житомирської міської ради від 05.12.2017року №25-ОД "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.07.2014року №1V 083141820111 на об'єкт будівництва "Нове будівництво багатоквартирного, багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями та трансформаторної станції за адресою: м.Житомир, орендовані земельні ділянки по вул.Леваневського,54";

-зобов'язати УДАБК Житомирської міської ради подати до ДАБІ України до реєстру документів, що надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обєктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів інформацію щодо відновлення запису про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.07.2014року №1V 083141820111 на об'єкт будівництва "Нове будівництво багатоквартирного, багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями та трансформаторної станції за адресою: м.Житомир, орендовані земельні ділянки по вул.Леваневського,54".

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року позов задоволено:

-визнати протиправним та скасовано рішення УДАБІ у Житомирській області від 22.11.2017року №162/17-а про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014року;

-визнати протиправним та скасовано наказ УДАБК Житомирської міської ради від 05.12.2017року №25-ОД "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.07.2014року №1V 083141820111 на об'єкт будівництва "Нове будівництво багатоквартирного, багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями та трансформаторної станції за адресою: м.Житомир, орендовані земельні ділянки по вул.Леваневського,54";

-зобов'язано УДАБК Житомирської міської ради подати до ДАБІ України до реєстру документів, що надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обєктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів інформацію щодо відновлення запису про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 01.07.2014року №1V 083141820111 на об'єкт будівництва "Нове будівництво багатоквартирного, багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями та трансформаторної станції за адресою: м.Житомир, орендовані земельні ділянки по вул.Леваневського,54".

Не погоджуючись з судовим рішенням відповідач-УДАБІ у Житомирській області, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення в частині задоволення позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення від 22.11.2017року №162/17-а, та прийняти в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обгрунтуванні апеляційної скарги зазначено, що відповідно до Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, замовник зобов'язаний отримати містобудівні умови та обмеження для кожної конкретої земельної ділянки окремо. Натомість позивачу видано одні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №16/14 на забудову двох земельних ділянок, що перебувають у користуванні останнього.

Також апелянт стверджує, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014 зазначено відстань від об'єкта, який проектується до меж "червоних ліній" та ліній регулювання, виходячи лише з того, що останні містять посилання на п.3.14 ДБН 360-92. Однак, залишив поза увагою, що п.3.14 ДБН 360-92 не містить жодних цифрових показників, якими встановлено відстані від об'єкта до меж "червних ліній".

Крім того, скаржник звернув увагу на те, що об'єкт нагляду має безпосередній доступ до проекту "червоних ліній" вулиць та доріг, затвердженого рішенням міської ради від 09.12.2005 №583 "Про затвердження проекту "червоних ліній" вулиць та доріг з уточненням окремих положень генерального плану міста Житомира", а саме: картогрофічних матеріалів, які встановлюють місцезнаходження "червоних ліній" та їх відступів від надземних об'єктів житлово-цивільного, промислового та іншого призначення.

Отже у п.4 Р.ІІ "Містобудівні умови та обмеження" мав бути вказаний конкретний розрахунок із вмістом цифрових показників, для безумовного виконання примітки 1.3 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів".

15.01.2018 (в день розгляду справи) від представника позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, доводи якого аналогічні тим, які викладені в позовній заяві.

Крім того, зокрема зазначено, що скорегована проектна документація ТОВ "Інвест-Плюс" розроблена згідно змінених містобудівних умов і обмежень від 06.06.2018 пройшла експертизу, за наслідком якої було складено експертний звіт від 06.08.2018 № V-0306-18/ПРОЕКСП, що є свідченням розроблення проектної та містобудівної документації, а так само здійснення на її основі будівництва об'єкту, відповідно до вимог будівельного законодавства.

В судовому засіданні представник позивача заперечила щодо задоволення апеляційної скарги та додатково надала копії документів: внесення змін до містобудівних умов та обмежень, затверджених 06.06.2018 директором Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, експертний звіт від 06.08.2018 та завдання на корегування проекту.

Решта учасників справи, будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи, в судове засідання не з'явилися та не повідомили суд про причину неявки.

У відповідності до вимог ч.1 ст.205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши доводи апеляційної скарги за наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції, підтверджується матеріалами справи та не заперечується сторонами, 22.11.2017 головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Житомирській області Хітричем Б.М. проведено позапланову перевірку на об'єкті нагляду Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради (10014 м.Житомир вул. Покровська,6), за результатами якої складено акт.

На підставі акта перевірки, посадовою особою апелянта прийнято рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014року.

Як слідує зі змісту вказаного рішення, містобудівні умови та обмеження для забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014 на об'єкті "Нове будівництво багатоквартирного, багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями та трансформаторної станції за адресою: м.Житомир, орендовані земельні ділянки по вул.Леваневського,54", замовником якого є ТОВ "Інвест-Плюс", видані з порушеннями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: пп.8 п.1 ст.1, п.3 та п.4 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.1.2, пп. г, д, п.3.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджених Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 N 109.

Не погодившись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов в частині визнання протиправним та скасування рішення УДАБІ у Житомирській області від 22.11.2017 року №162/17-а про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014року, суд першої інстанції виходив з того, що жодна правова норма не містить категоричної вимоги щодо надання містобудівних умов та обмежень для забудови виключно однієї земельної ділянки та не містить наслідків такого надання як протиправного.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про безпідставність доводів, наведених в оскаржуваному рішенні, про невідповідність спірних містобудівних умов та обмежень для забудови земельних ділянок №16/14 від 04.04.2014року вимогам п.3.32 ДБН 360-92, оскільки в примітці до п.13 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" міститься заборона розміщення і будівництво наземних об'єктів житлового будівництва в межах червоних ліній вулиць і доріг, що враховано і прямо зазначено в п.4 спірних містобудівних умов та обмежень для забудови земельних ділянок №16/14 від 04.04.2014року.

Крім того, норма п.3.32 ДБН 360-92 містить вимоги щодо забудови у сільських населених пунктах одно- та двоповерхових житлових будинків с присадибними ділянками і господарськими будівлями для ведення особистого підсобного господарства, а отже така вимога п.3.32 ДБН 360-92 не підлягає врахуванню при розробці містобудівних умов та обмежень для забудови багатоквартирного житлового будинку в місті Житомирі.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України від 17.02.2011 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до положень частини першої статті 6 вказаного Закону, управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Згідно Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року 294, ДАБІ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У пункті 3 зазначеного Положення основними завданнями Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Пунктом 7 Положення про ДАБІ України Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Судом встановлено, що однією з підстав для винесення рішення скасування містобудівних умов та обмежень слугувало те, що на дві земельні ділянки видано одні містобудівні умови.

Відповідно до визначення, наданого в ст. 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності №3038-VI від 17 лютого 2011 року (Закон №3038) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження)-документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Аналогічне визначення міститься в п.1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, прийнятого на виконання ст. ст. 29 Закону 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року 109 (далі Порядок 109).

Згідно п. 2.2 Порядку 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Вищезазначені правові норми встановлюють для суб'єкта містобування обов'язок отримати містобудівні умови та обмеження для кожної конкретної земельної ділянки.

Аналогічного правового висновку дійшов і Верховний Суд у постанові від 10 травня 2018 року у справі 813/1839/17 (адміністративне провадження К/9901/2998/17).

Як слідує з матералів справи, відповідно до договору оренди від 16.01.2015 року, зареєстрованого в книзі записів договорів оренди під 6, позивачу передано в користування земельну ділянку для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку площею 0,4974 га, розташовану в.Житомир по вул. Леванського,54 (кадастровий номер 1810136600:04:015:0013), а згідно договору оренди від 16.01.2015 року, зареєстрованого в в книзі записів договорів оренди під 7, позивач отримав у користування земельну ділянку для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів передачі електричної та теплової енергії площею 0,0274 га, розташовану в.Житомир по вул. Леванського,54 (кадастровий номер 1810136600:04:015:0023).

Таким чином, ТОВ "Інвест-Плюс" передано в оренду дві земельні з різними кадастровими номерами, за різними договорами оренди, і хоча й в межах однієї категорії земель, однак для різного використання.

Верховний Суд у постанові від 08 травня 2018 року у справі 521/4789/17 (адміністративне провадження К/9901/40966/18) зазначив, що кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений. Виходячи з принципу Земельного кодексу України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.

Земельний кодекс України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 05 березня 2013 року у справі 21-417а12.

Отже, умови використання землі, що передана в оренду ТОВ "Інвест-Плюс", конкретизовані в договорі оренди та можуть бути змінені лише шляхом внесення змін до цього договору.

Так, згідно пункту 12 договору оренди землі від 16.01.2016 року, зареєстрованого за 7 земельна ділянка передається в оренду для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів передачі електричної та теплової енергії.

Будь-які відмості про внесення змін до даного пункту Договору, в матеріалах справи відсутні.

Таким чином, зважаючи на те, що позивачу передано в оренду дві земельні ділянки за різними договорами, з окремими кадастровими номерами та для різного використання, колегія суддів вважає, що відповідач при прийнятті спірного рішення дійшов вірного висновку про необхідність отримання на кожну земельну ділянку, окремі містобудівні умови та обмеження.

Стосовно тверджень позивача, що у містобудівних умовах і обмеженнях забудови земельної ділянки 16/14 зазначено відстань від об'єкта, який проектується до меж "червоних ліній" та ліній регулювання, колегія суддів вказує на таке.

Відповідно до частини п'ятої ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження містять:

1) назву об'єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об'єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об'єктів транспорту, зв'язку, інженерних комунікацій, відстані від об'єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним.

Отже, як вірно зазначено апелянтом, за приписами вказаної вище правової норми, містобудівні умови та обмеження повинні містити розрахунки із вмістом цифрових показників, якими встановлені мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується до меж "червоних ліній".

Натомість, як встановлено з досліджених колегією суддів містобудівних умов та обмежень 16/14 від 04.04.2014, пункт 4 останніх містить лише посилання на п.3.14 ДБН 360*92 "Планування і забудова міських і сільських територій".

Стосовно наданих в судовому засіданні представником позивача внесення змінен містобудівних умов і обмежень від 06.06.2018, затверджених директором Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, на які позивач посилається як на доказ того, що містобудівні умови та обмеження відповідали закону, то колегія суддів звертає увагу на те, що наявність цих змін може свідчити лише про протилежне, оскільки відповідно до ч.8 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що приймаючи спірне рішення від 22.11.2017 року №162/17-а про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014року, посадова особа УДАБІ діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Відносно тверджень представника позивача, що апелянт вважаючи свої дії правомірними, мав би оскаржити рішення суду першої інстанції в повному обсязі, проте оскаржує лише в частині задоволення однієї позовної вимоги, а в іншій частині рішення погоджується, колегія суддів звертає увагу на те, що решта задоволених позовних вимог, стосується не УДАБІ в Житомирській області, а іншого суб'єкта владних повноважень.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи колегія суддів вважає, що слід скасувати рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині та в цій частині прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області задовольнити повністю.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Плюс" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області та Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії скасувати в частині визнання протиправним та скасування рішення Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 22.11.2017року №162/17-а про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014року.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

В решті рішення залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 21 січня 2019 року.

Головуючий Граб Л.С. Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.