Окрема думка

від 30.06.2021 по справі 806/3365/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

30 червня 2021 року

справа №806/3365/17

адміністративне провадження №К/9901/4454/19

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду Стародуба О.П.

у справі №806/3365/17 за позовом ТОВ "Інвест-Плюс" до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, управління Державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

щодо рішення Верховного Суду від 30.06.2021, яким задоволено касаційну скаргу ТОВ Інвест-Плюс , скасовано постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року та залишено в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року, яким позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано:

- рішення Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 22.11.2017 року №162/17-а про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №16/14 від 04.04.2014 року;

- наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради від 05.12.2017 року №25-ОД "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.07.2014 року №1V 083141820111 на об`єкт будівництва "Нове будівництво багатоквартирного, багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями та трансформаторної станції за адресою: м. Житомир, орендовані земельні ділянки по вул. Леваневського, 54".

Зобов`язано відповідача подати інформацію щодо відновлення запису про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Суть спору у цій справі полягала в тому, чи може бути надано одні містобудівні умови та обмеження на забудову декількох земельних ділянок чи містобудівні умови та обмеження надаються на кожну конкретну земельну ділянку.

Постановляючи рішення у цій справі Верховний Суд виходив з того, що поняття земельної ділянки (для цілей містобудування) Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" не визначає.

Закон №3038-VI не забороняє видачу одних містобудівних умов та обмежень на забудову декількох земельних ділянок, на яких планується зведення одного об`єкта будівництва (в т.ч. комплексу). Так само не забороняє видачу декількох окремих містобудівних умов та обмежень забудови однієї земельної ділянки, на якій планується зведення декількох окремих об`єктів будівництва.

З огляду на це, Верховний Суд дійшов висновку, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видаються для проектування конкретного об`єкта будівництва (будинку, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплексів, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури) на конкретній території, що може складатися з однієї або декількох земельних ділянок.

В основу своїх висновків Верховний Суд поклав ототожнення понять територія та земельна ділянка .

Відповідно до частини 3 статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо рішення Верховного Суду у цій справі.

Так, статтею 3 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 N3038-VI в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон №3038-VI) до законів, які регулюють відносини у сфері містобудівної діяльності, віднесено, зокрема, Земельний кодекс України.

Відповідно до статті 79 Земельного Кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб.

Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Таким чином, на законодавчому рівні, в т.ч. для цілей містобудування, дано визначення поняття земельна ділянка .

Відповідно до пункту 8 статті 1 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до частини 2 статті 29 цього Закону фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

На виконання вимог статті 29 Закону №3038-VI затверджено Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (наказ Мінрегіонбуд від 07.07.2011 №109), який був чинним на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до Розділу 3.3. цього Порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки обов?язково містять документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою.

Відповідно до частин 4, 6 статті 18 Закону №3038-VI параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання вимог статті 18 Закону №3038-VI наказом Мінрегіонбуд 15.12.2011 №345 затверджено Національний стандарт України Настанова про склад та зміст плану зонування території (Зонінг) (ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011).

Відповідно до ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 містобудівний регламент - це використання земельних ділянок, що встановлюється у межах відповідних територіальних зон і визначає види переважного та супутнього використання земельних ділянок, граничні параметри дозволеного будівництва, реконструкції об`єктів будівництва і використовується в процесі проектування, забудови та наступної експлуатації об`єктів.

Пунктом 4.5 ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 передбачено, що відповідно до Зонінгу та Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Мінрегіону України від 07.07.2011 №109 та зареєстрованого у Мінюсті України за №912/19650 від 22.07.2011, надаються містобудівні умови та обмеження для кожної конкретної земельної ділянки.

Таким чином, законодавство у сфері містобудівної діяльності, в т.ч. підзаконні нормативні акти, визначає містобудівні умови та обмеження саме як документ призначений для земельної ділянки, що в свою чергу передбачає їх надання окремо для кожної конкретної земельної ділянки.

Крім того, законодавство в містобудівних цілях містить самостійне визначення поняття територія та земельна ділянка і визначає земельну ділянку як складову території, що виключає можливість ототожнення цих понять.

Крім того, висновки Верховного Суду у справі №813/1839/17, які були застосовані судом апеляційної інстанції як підставу для відмови у задоволенні позову, грунтувались на застосуванні положень Закону №3038-VI та ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011, які передбачають надання містобудівних умов та обмежень на кожну конкретну ділянку, однак за наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд протилежних висновків не сформував, що зумовило існування двох протилежних висновків щодо застосування одних і тих же норм права.

За таких обставин висновки Верховного Суду в цій частині видаються не у повній мірі обгрунтованими.

Водночас, відповідно до частини 8 статті 29 Закону №3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам.

Таким чином, скасування містобудівних умов та обмежень допускається лише в разі встановлення їх невідповідності містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам (наприклад, не підтвердження прав на земельні ділянки, невідповідність їх цільового призначення, невідповідність намірів забудови, таке інше).

Якщо таких порушень під час здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду встановлено не буде, то саме по собі оформлення містобудівних умов та обмежень одночасно на дві чи більше земельних ділянок не може бути самостійною підставою для їх скасування.

Під час розгляду справи судами встановлено, що однією з самостійних підстав для скасування містобудівних умов та обмежень земельної ділянки у цій справі стало оформлення містобудівних умов та обмежень одночасно на дві земельні ділянки.

Іншою підставою для скасування містобудівних умов та обмежень земельної ділянки стала відсутність цифрових показників мінімальних допустимих відстаней до об`єкта, що проектується до червоних ліній , однак такі порушення не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.

Таким чином, у цій справі підставою для скасування містобудівних умов та обмежень слугував лише факт їх видачі (оформлення) одночасно щодо двох земельних ділянок.

За таких обставин, передбачені законом підстави для скасування містобудівних умов та обмежень були відсутні, а тому позовні вимоги у цій справі, на мою думку, підлягали задоволенню, однак з наведених вище мотивів.

О.П. Стародуб