Постанова

від 07.02.2019 по справі 826/9222/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 лютого 2019 року

Київ

справа №826/9222/16

адміністративне провадження №К/9901/39963/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу "Промінь-Київ" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2017 у складі судді Добрянської Я.І. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 у складі колегії суддів: Шелест С.Б. (головуючого), Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є. у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Обслуговуючого кооперативу "Промінь-Київ" про зобов'язання вчинити дії,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося до суду з адміністративним позовом до Обслуговуючого кооперативу "Промінь-Київ" про зобов'язання допустити до здійснення перевірки щодо додержання позивачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки за адресою: м.Київ, вул. Уманська, 6.

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2017, яка залишена без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018, позов задоволено.

2.1.Допущено Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до здійснення перевірки щодо додержання Обслуговуючим кооперативом "Промінь-Київ" вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки за адресою: м.Київ, вул. Уманська, 6.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. 19.04.2016 ГУ ДСНС України у м. Києві було видано Наказ №157 Про проведення планових перевірок відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 №1337, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за №1467/27912.

3.2.Відповідно до вказаного Наказу провідному інспектору відділу ДН(К) у сфері П,ТБ та ЦЗ Солом'янського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві капітану служби цивільного захисту Руденку Р.В. та провідному інспектору відділу пожежної безпеки Головного управління ДСНС України у м Києві капітану служби цивільного захисту Кувеньову О.В. доручено провести планову перевірку ОК Промінь-Київ за адресою: вул. Уманська, 6, м. Київ щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, у період з 11.05.2016 по 31.05.2016.

3.3.На підставі Наказу видано повідомлення про проведення планової перевірки від 29.04.2016, яке 29.04.2016 було вручено Голові правління ОК Промінь-Київ Заневському Ю.В. під підпис.

3.4. На виконання Наказу було видано посвідчення на проведення перевірки від 10.05.2016 №363.

3.5. 31.05.2016 на підставі Наказу та посвідчення на перевірку, посадовими особами позивача було здійснено виїзд для здійснення перевірки ОК Промінь-Київ , однак до проведення перевірки посадових осіб не було допущено, про що складено акт від 31.05.2016, складений провідним інспектором відділу ДН(К) у сфері П,ТБ та ЦЗ Солом'янського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві капітаном служби цивільного захисту Руденком Р.В., за участі ІППУПП в м. Києві лейтенанта поліції Мовчана Д.А.

3.6. Підставою для не допуску посадових осіб до перевірки у акті зазначено вказівку керівництва з цього приводу.

3.7. Вказаний акт був направлений у той же день засобами поштового зв'язку на юридичну адресу відповідача, що підтверджується наявним у матеріалах справи фіскальним чеком.

3.8. У зв'язку з недопуском посадових осіб до перевірки, позивач звернувся з позовом до суду.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд виходив з того, що позивачем у відповідності до вимог законодавства реалізовано повноваження щодо здійснення заходу з проведення перевірки, однак мало місце недопущення посадових осіб до проведення перевірки, про що складено відповідний акт, у зв'язку з чим вимога про забезпечення допуску до здійснення перевірки ґрунтується на вимогах чинного законодавства. Позивач був обізнаний про проведення перевірки у період з 11.05.2016 по 31.05.2016, а тому мав забезпечити присутність уповноваженого представника. Судами також зазначено, що встановлення мораторію у період з 01.01.2017 по 31.12.2018 на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб'єктів господарювання відповідно до Закону України від 03.11.2016 №1728-VIII Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не спростовують обґрунтованість позовних вимог, оскільки планова перевірка була запланована до набрання чинності вказаним законом (Закон №1728-VIII набрав чинності 01.01.2017), та до періоду введення цим Законом мораторію. Відтак, відповідно до статті 3 цього Закону (у редакції, чинній на момент звернення з позовом до суду та вирішення судом справи) до 31.12.2017 позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду, що є самостійною підставою для здійснення такого заходу. У зв'язку із змінами, внесеними згідно із Законом України від 07.12.2017 №2246-VIII до вказаної норми встановлено такий термін до 31.12.2018.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Позивач звернувся до суду із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суддів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

7. Аргументи скаржника зводяться до того, що судами попередніх інстанцій було неправильно застосовано норми матеріального права, а саме - пункт 9 розділу ІІІ Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 №1337. Зазначає, акт складено у відсутності представника суб'єкта господарювання, який перевірявся. Заявник зазначив також про необхідність застосування до спірних правовідносин статті 2 Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , якою встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

8. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, як такі, що прийняті з урахуванням обставин справи та на підставі чинного законодавства.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Конституція України:

Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України…

10. Кодекс цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI

Стаття 64. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки

1. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

2. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Стаття 66. Способи здійснення державного нагляду (контролю)

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Стаття 67. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки

1. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить:

1) здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу;

…11) складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень;…

11. Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V

Стаття 1. Визначення термінів

У цьому Законі нижчезазначені терміни вживаються в такому значенні:

державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;…

Стаття 4. Загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю)

1. Державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Стаття 5. Планові заходи зі здійснення державного нагляду (контролю)

1. Планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому...

4. Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв'язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Стаття 7. Розпорядчі документи органів державного нагляду (контролю)

1. Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

2. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

3. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:

найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;

найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;

номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

4. Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

5. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

12. Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затверджений Наказом МВС України від 02.11.2015 №1337

III. Проведення перевірок

…3. Перед початком перевірки посадові особи, які будуть її здійснювати, зобов'язані: з'ясувати, хто від суб'єкта господарювання (керівник, уповноважена особа) братиме участь у її проведенні; у разі участі у проведенні перевірки уповноваженої особи отримати оригінал або належним чином завірену копію документа, яким уповноважено відповідну особу; пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення на проведення перевірки та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення на проведення перевірки…

…9. Посадові особи ДСНС України або її територіальних органів під час здійснення перевірок мають право:

звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки;

…11. У разі якщо суб'єкт господарювання не допускає посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, посадовою особою, яка здійснює перевірку, складається акт про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки, форму якого наведено в додатку 4 до цього Порядку.

Керівник або уповноважена особа суб'єкта господарювання в акті про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки має право подати пояснення і зауваження щодо змісту акта, зазначити мотиви своєї відмови у допущенні до проведення перевірки.

В акті про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки зазначаються дата, час його складання та відомості про посадову особу, яка склала акт, а також посада, прізвище, ім'я, по батькові особи керівника або уповноваженої особи суб'єкта господарювання, яку ознайомлено з цим актом та якій вручено його під розпис.

Акт про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки складається у двох примірниках, один з яких надається керівнику або уповноваженій особі суб'єкта господарювання, а другий з відміткою про ознайомлення зберігається в наглядовій справі.

У разі відмови керівника або уповноваженої особи суб'єкта господарювання від підписання акта про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки посадовою особою ДСНС України робиться відповідна відмітка щодо відмови від ознайомлення та отримання цього акта.

У разі відмови керівника або уповноваженої особи суб'єкта господарювання отримати зазначений акт такий акт надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

14. Вказаними правовими нормами урегульовано порядок, підстави проведення перевірки, умови допуску до перевірки та передбачено право суб'єкта господарювання на відмову у допуску посадових (службових) осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.

15. За наслідками розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем додержано вимог закону щодо підстав та порядку (процедури) здійснення планового заходу.

16. При цьому враховано, що суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

17.Як вбачається з матеріалів справи, повідомлення про проведення планової перевірки від 29.04.2016 було вручено Голові правління ОК Промінь-Київ Заневському Ю.В. під підпис 29.04.2016.

18. 31.05.2016 посадовими особами було здійснено виїзд на об'єкт перевірки ОК Промінь-Київ , однак перевірку провести не вдалось, у зв'язку з не допуском посадових осіб ГУ ДСНС України у м. Києві до перевірки, у зв'язку з чим складено акт від 31.05.2016.

19. На виконання вимог Порядку №1337 від 02.11.2015, вказаний акт був направлений у той же день засобами поштового зв'язку на юридичну адресу відповідача, що підтверджується наявним в матеріалах справи фіскальним чеком.

20. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку стосовно наявності підстав для задоволення позовних вимог про зобов'язання допустити Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до здійснення перевірки щодо додержання ОК "Промінь-Київ" вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки за адресою: м.Київ, вул. Уманська, 6.

21. Доводи відповідача щодо встановлення мораторію у період з 01.01.2017 по 31.12.2018 на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб'єктів господарювання відповідно до Закону України від 03.11.2016 №1728-VIII Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності спростовано судом апеляційної інстанції, оскільки планова перевірка була запланована до набрання чинності вказаним законом (Закон №1728-VIII набрав чинності 01.01.2017р.), та до періоду введення цим Законом мораторію.

22. Відтак, аргументи про неправильне застосування судами пункту 9 розділу ІІІ Порядку від 02.11.2015 №1337 та приписів ЗУ Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є помилковими, тому судом відхиляються.

23.За змістом частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

24.Відповідно до частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

25.З огляду на зазначене, касаційна скарга Обслуговуючого кооперативу "Промінь-Київ" підлягає залишенню без задоволення, а постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2017 та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

26. Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу "Промінь-Київ" залишити без задоволення.

27. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві до Обслуговуючого кооперативу "Промінь-Київ" про зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.

28.Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду