Постанова

від 09.02.2019 по справі 855/21/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 лютого 2019 року

Київ

справа №855/21/19

адміністративне провадження №А/9901/13/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді: Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Вітковської К.М.,

представника позивача - Спектора Ю.І.,

представника відповідача - Рахнянського Б.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.) у справі №855/21/19 за позовом Громадської організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови, зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

5 лютого 2019 року Громадська організація Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян (далі - ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян ) звернулась до Шостого апеляційного адміністративного суду як суду першої інстанції з позовом до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія), в якому просила:

визнати протиправною та скасувати постанову ЦВК від 1 лютого 2019 року № 178 Про клопотання громадських організацій щодо надання дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 грудня 2019 року в частині, що стосується ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян ;

зобов'язати ЦВК надати дозвіл ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 грудня 2019 року.

Позивач вважав протиправною відмову ЦВК у наданні дозволу ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України 31 березня 2019 року, оскільки до статутної діяльності цієї громадської організації належить правова, організаційна та інша допомога в реалізації виборчих прав та контролі за дотриманням виборчого законодавства суб'єктами виборчого процесу.

На переконання позивача, підстави, за яких прийнята оскаржувана постанова ЦВК, є надуманими та не відповідають дійсності, а усі передбачені Законом України Про вибори Президента України умови для отримання дозволу мати офіційних спостерігачів, позивачем виконано.

Крім того, позивач звертав увагу на суперечливість підходів ЦВК, яка раніше на підставі того ж Статуту вже надавала дозвіл позивачу мати офіційних спостерігачів під час місцевих виборів 23 грудня 2018 року, визнавши при цьому, що до статутної діяльності ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян належать питання виборчого процесу і спостереження за ним.

Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року у задоволенні позову ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян відмовлено в повному обсязі.

Не погоджуючись із таким рішенням суду позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити. Вважає, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, неповно встановлено фактичні обставини справи, що є підставою для його скасування.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на те, що Закон України Про вибори Президента України не містить визначення терміну питання виборчого процесу , а суд першої інстанції не розкрив зміст цього поняття і не дослідив, які питання належать до виборчого процесу, а які ні. Апелянт зауважує, що суд першої інстанції не вказав у своєму рішенні, у чому полягає відмінність контролю за дотриманням виборчого законодавства від спостереження за ним , тоді як позивач під час судового розгляду справи зауважував, що такі поняття є тотожними. Також позивач наголошує на тому, що статутна діяльність ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян має на меті сприяння відкритості і прозорості виборчих процедур, запобіганню порушень виборчого законодавства, своєчасне оскарження неправомірних дій суб'єктів виборчого процесу та надання всебічної правової допомоги виборцям в реалізації своїх виборчих прав. Тому, на переконання апелянта, обрана Комісією підстава до відмови у наданні позивачу дозволу мати офіційних спостерігачів під час виборів є формальною, і такою, що порушує принципи верховенства права та прозорості демократичних виборів.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін, оскільки вважає доводи позивача безпідставними, а рішення суду першої інстанції - таким, що ухвалене із дотриманням норм матеріального та процесуального права. Зауважує, що обов'язковою підставою до надання дозволу громадській організації мати офіційних спостерігачів під час виборів є наявність у її статуті такого напряму діяльності, як спостереження за виборчим процесом. Також, стверджує, що попередня практика ЦВК не є і не може слугувати доказом неправомірності оскаржуваної у цій справі постанови.

У судовому засіданні позивач підтримав свої вимоги з мотивів, викладених у позовній заяві та в апеляційній скарзі, просив позов задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечував, рішення суду першої інстанції вважав законним і обґрунтованим.

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом встановлено, що відповідно до Статуту ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян , затвердженого Установчими зборами засновників ГО (Протокол № 1 від 24 жовтня 2016 року), ГО є добровільним об'єднанням громадян для захисту громадянських прав і свобод, дотримання гуманітарних, економічних, політичних, соціальних, культурних та інших інтересів (пункт 1.1 Статуту).

28 жовтня 2016 року проведено державну реєстрацію ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян , що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Постановою Верховної Ради України від 26 листопада 2018 року № 2631-VIII призначено чергові вибори Президента України на 31 березня 2019 року.

Постановою ЦВК від 27 грудня 2018 року № 253 оголошено з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу чергових виборів Президента України .

28 січня 2019 року до ЦВК надійшло клопотання ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян про надання цій організації дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року . До клопотання було долучено копію статуту ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян , затвердженого 26 жовтня 2016 року, а також копію виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань як доказ реєстрації ГО в установленому законом порядку.

За результатами розгляду вказаного клопотання та доданих до нього документів, постановою ЦВК від 1 лютого 2019 року № 178 ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян відмовлено у наданні дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.

Підставою для відмови слугувало те, що на порушення частини другої статті 69 Закону України Про вибори Президента України до статутної діяльності ГО ВО Рух вільних селян не належить питання спостереження за виборчим процесом.

Не погоджуючись із таким рішенням ЦВК та вважаючи його протиправним позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції визнав обґрунтованою відмову ЦВК у наданні ГО ВО Рух вільних селян дозволу мати офіційних спостерігачів на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року, оскільки її статутна діяльність не відповідає вимогам частини другої статті 69 Закону України Про вибори Президента України .

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.

Спеціальним законом в Україні, який регламентує порядок проведення виборів Президента України є Закон України Про вибори Президента України від 5 березня 1999 року №474-XIV (далі - Закон № 474-XIV ).

За змістом статті 12 Закону № 474-XIV офіційний спостерігач від громадської організації, який зареєстрований у порядку, встановленому цим Законом, є суб'єктом виборчого процесу .

Повноваженнями щодо надання дозволу громадським організаціям мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України наділена Центральна виборча комісія (пункт 15 частини другої статті 25 Закону № 474-XIV).

Основні засади організації діяльності Центральної виборчої комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України, визначені Законом України Про Центральну виборчу комісію від 30 червня 2004 року № 1932-IV (далі - Закон №1932-IV).

Відповідно до частини першої статті 68 Закону № 474-XIV у виборчому процесі можуть брати участь офіційні спостерігачі, у тому числі, від громадських організацій, які зареєстровані у порядку, встановленому законом .

Згідно з частиною другою статті 69 Закону № 474-XIV громадська організація, до статутної діяльності якої належать питання виборчого процесу та спостереження за ним, зареєстрована у встановленому законом порядку, може звернутися до Центральної виборчої комісії не пізніш як за шістдесят днів до дня виборів з клопотанням про дозвіл мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України.

Частиною третьою статті 69 Закону № 474-XIV визначено, що центральна виборча комісія не пізніш як на п'ятий день з дня отримання клопотання приймає рішення про надання дозволу громадській організації мати офіційних спостерігачів або про відмову в наданні такого дозволу, про що повідомляє громадську організацію наступного дня після дня прийняття відповідного рішення.

Підставою до відмови може бути лише порушення громадською організацією вимог, встановлених частинами першою і другою цієї статті.

Отже, отримати дозвіл та зареєструвати своїх спостерігачів на виборах Президента України, в силу приписів статті 69 Закону № 474-XIV, може зареєстрована у встановленому законом порядку громадська організація, до статутної діяльності якої належать питання виборчого процесу та спостереження за ним, при цьому така організація повинна звернутися до ЦВК не пізніше як за шістдесят днів до виборів.

Судом установлено, що ГО ВО Рух вільних селян зареєстрована у встановленому законом порядку 28 жовтня 2016 року, що підтверджується Витягом № 1004636488 з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Згідно з пунктом 2.4 Статуту ГО ВО Рух вільних селян одним із напрямків діяльності цієї організації є правова, організаційна та інша допомога в реалізації виборчих прав та контроль за дотриманням виборчого законодавства суб'єктами виборчого процесу (абз.3).

Відмовляючи ГО ВО Рух вільних селян у наданні дозволу мати офіційних спостерігачів на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року, ЦВК керувалася тим, що статут вказаної громадської організації не визначає належність до мети її діяльності питання спостереження за виборчим процесом .

Як зазначалося вище, отримати дозвіл та зареєструвати своїх спостерігачів на виборах може громадська організація, до статутної діяльності якої належать питання виборчого процесу та спостереження за ним (частина друга статті 69 Закону №474-XIV).

Для цілей нормотворення законодавець наділяє сполучники і , та зв'язувальною, єднальною функцією (на відміну від сполучників а , але , або тощо). Тобто, використанням сполучника та у наведеному словосполученні законодавець вимагає одночасної наявності обох умов (складових) для настання бажаних наслідків - отримання відповідного дозволу. При цьому, семантичний аналіз речення дає підстави вважати, що щодо першої зі складових законодавець не визначив певного формального складу (змістовного наповнення, чіткого переліку) питань виборчого процесу , право на здійснення яких має бути застережене у Статуті, то другою умовою чітко передбачено наявність у ГО правоможності саме спостереження як однієї з форм громадського контролю за виборчим процесом.

Тобто, частина друга статті 69 Закону №474-XIV вимагає, щоб відповідно до статутної діяльності ГО, яка має намір отримати дозвіл на офіційне спостереження за виборчим процесом, належало не лише певні питання виборчого процесу (як послідовний перелік видів діяльності), але й пов'язана з ними одночасна діяльність ГО щодо спостереження за ходом протікання виборчого процесу.

Натомість, статутна діяльність ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян стосується дій у певній сфері суспільних відносин, які за своїм змістом, призначенням, меті не тотожні такій діяльності як питання виборчого процесу та спостереження за ним .

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що наявність у Статуті ГО ВО Рух вільних селян положення, згідно з яким одним із напрямів її діяльності є правова, організаційна та інша допомога в реалізації виборчих прав і контроль за дотриманням виборчого законодавства суб'єктами виборчого процесу, не означає автоматичного віднесення до діяльності ГО спостереження за виборчим процесом .

Водночас, надаючи правову оцінку спірному рішенню ЦВК у питанні послідовності та одноманітності застосування законодавства, Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 2 Закону України Про Центральну виборчу комісію Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України . Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, професійності, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.

Отже, однакове застосування законодавства про вибори, забезпечення сталої практики, єдність правових позицій при прийнятті рішень з аналогічних питань є правовою першоосновою діяльності ЦВК.

Позивач при зверненні до суду посилався, серед іншого на те, що постановою ЦВК від 15 листопада 2018 року №215 надано ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян дозвіл мати офіційних спостерігачів під час перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року, додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад 23 грудня 2018 року.

Вирішуючи відповідність клопотання ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян та доданих до нього документів вимогам частини першої статті 66 Закону України Про місцеві вибори (яка визначає умови надання ГО дозволу мати офіційних спостерігачів), ЦВК визнала, що до статутної діяльності ГО, визначеної пунктом 2.4 Статуту, належить питання виборчого процесу та спостереження за ним.

З часу надання ЦВК такого дозволу змін до Статуту ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян не вносилося.

Колегія суддів зауважує, що частина перша статті 66 Закону України Про місцеві вибори і частина друга статті 69 Закону України Про вибори Президента України передбачають аналогічні вимоги до мети статутної діяльності ГО, яка має намір мати офіційних спостерігачів під час виборів.

Тобто, аналізуючи зміст статутного документу однієї і тієї ж громадської організації, відповідач, до повноважень якого належить питання надання дозволу громадським організаціям мати офіційних спостерігачів під час виборів , визнав, що діяльність ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян стосується питання виборчого процесу та спостереження за ним, тобто є прийнятною, а у подальшому, за спливом незначного проміжку часу, дійшов протилежного висновку з цього ж питання, чим допустив неоднакове застосування закону.

На переконання колегії суддів Верховного Суду, такі дії ЦВК як колегіального державного органу є неприпустимими.

Так, Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 4 квітня 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають .

Принцип правової визначеності передбачає, що органи державної влади повинні бути обмежені у своїх діях заздалегідь встановленими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити з великою вірогідністю та точністю заходи, що будуть застосовані представниками влади в тій чи іншій ситуації .

Отже, правова визначеність передбачає стабільність і цілісний характер законодавства, здійснення адміністративної практики органами державної влади на основі закону відповідно до принципу верховенства права, а також прозорість і демократизм при прийнятті владних рішень.

Ідея передбачуваності (очікуваності) суб'єктом суспільних відносин правових наслідків (правового результату) свої поведінки, яка відповідає існуючим в суспільстві нормативним приписам, утворює основу принципу правової визначеності. Згідно з усталеною прецедентною практикою Європейського суду з прав людини однією із вимог, що випливає зі слів встановлений законом , є вимога передбачуваності.

Питання забезпечення єдності практики також є складовим елементом принципу верховенства права.

Отже, суб'єкт владних повноважень, виконуючи надані йому законом повноваження щодо вчинення дій чи прийняття індивідуальних актів стосовно конкретної особи, повинен дотримуватися згаданого принципу, забезпечуючи при цьому сталість і єдність своєї адміністративної практики.

Приймаючи спірну постанову відповідачем допущене неоднакове застосування законодавства України про вибори, що не узгоджується із принципом верховенства права.

На вказану обставину суд першої інстанції уваги не звернув, внаслідок чого його висновок про законність спірної постанови не відповідає фактичним обставинам справи, у зв'язку із чим оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню.

Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що постанова ЦВК від 1 лютого 2019 року № 178 в частині відмови у наданні дозволу позивачеві мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року прийнята відповідачем з порушенням принципу правової визначеності як складової основоположного принципу Верховенства права. Отже, відповідач діяв не на підставі, у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Означені обставини зумовлюють протиправність постанови ЦВК від 1 лютого 2019 року №178 в частині відмови у наданні дозволу ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.

Відповідно до статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За змістом абзацу другого частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

З огляду на приписи вказаної статті, колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання ЦВК повторно розглянути клопотання ГО Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян про надання дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року .

Згідно з частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі .

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Як вбачається з квитанції № ПН 262 від 6 лютого 2019 року позивачем було сплачено судовий збір за подання апеляційної скарги в сумі 2881,50 грн.

Ураховуючи, що Суд за результатами розгляду даної справи дійшов висновку про наявність підстав до задоволення апеляційної скарги, і, відповідно, позову, хоча й у спосіб, відмінний від обраного позивачем, - сплачений судовий збір підлягає відшкодуванню на користь платника в повному обсязі.

З урахуванням наведеного та керуючись статтями 271, 272, 273, 278, 310, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Громадської організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян задовольнити частково.

Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року скасувати.

Адміністративний позов Громадської організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії від 1 лютого 2019 року № 178 Про клопотання громадських організацій щодо надання дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 грудня 2019 року в частині відмови у наданні дозволу Громадській організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.

Зобов'язати Центральну виборчу комісію повторно розглянути клопотання Громадської організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян про надання дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути з Центральної виборчої комісії (код за ЄДРПОУ 21661450) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Громадської організації Всеукраїнське об'єднання Рух вільних селян (код 40922817) судові витрати зі сплати судового збору в сумі 2881 (дві тисячі вісімсот вісімдесят одну) гривню 50 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх

Судді О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець