Постанова

від 05.02.2019 по справі 826/4016/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/4016/17 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні, без фіксування технічними засобами, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Автосан Моторс до Кабінету Міністрів України, третя особа: Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною,

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва у зв'язку із тим, що Кабінет Міністрів України протиправно не надав відповіді на звернення ТОВ Автосан Моторс та не відшкодовує збитки, передбачені приписами статті 19 Закону України Про боротьбу з тероризмом .

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо розгляду звернення Товариства з обмеженою відповідальністю Автосан Моторс , зареєстрованого у Секретаріаті Кабінету Міністрів України 22 листопада 2016 року за №43110/0/1-16. При цьому, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог та зобов'язав Кабінет Міністрів України письмово повідомити Товариство з обмеженою відповідальністю Автосан Моторс про результати звернення, зареєстрованого у Секретаріаті Кабінету Міністрів України 22 листопада 2016 року за №43110/0/1-16.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі. На думку апелянта, оскаржуване рішення винесено судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В обґрунтування апеляційної скарги Кабінет Міністрів України посилається на те, що звернення ТОВ Автосан Моторс після відповідного опрацювання Секретаріатом Кабінет Міністрів України в межах його компетенції було направлено в органи виконавчої влади до компетенції яких відносяться питання зазначенні у зверненні позивача. Крім того, відповідач зазначає, що в даному випадку застосування аналогії закону не є можливим.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Згідно ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, зміст апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ТОВ Автосан Моторс направило до Кабінету Міністрів України звернення, зареєстровано у Секретаріаті Кабінету Міністрів України 22 листопада 2016 року за №43110/0/1-16, у якому просило: прийняти рішення про відшкодування збитків за рахунок Державного бюджету України, які виникли в результаті незаконних дій третіх осіб у серпні-жовтні 2014 року в період і на території проведення АТО (м. Донецьк Донецької області); здійснити відшкодування позивачу збитків за рахунок Державного бюджету України шляхом перерахування грошових коштів у розмірі 5 417 413,15 грн. на рахунок позивача у банку; надати роз'яснення відносно того, хто буде розпорядником коштів, які будуть акумульовані на рахунках Цільового фонду багатьох партнерів; надати роз'яснення щодо положення (статут тощо) про Цільовий фонд багатьох партнерів та його місцезнаходження; надати роз'яснення щодо порядку звернення до Цільового фонду багатьох партнерів з питанням відшкодування збитків, які були спричинені у період та на території проведення АТО; надати роз'яснення щодо порядку звернення до Цільового фонду багатьох партнерів з питанням отримання матеріальної допомоги щодо відновлення ведення господарської діяльності товариства на підконтрольній Україні території зі створенням робочих місць для біженців з м. Донецьку.

Секретаріатом Кабінет Міністрів України направлено вказане звернення позивача до Міністерства фінансів України та Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері ринків фінансових послуг для розгляду.

Вважаючи бездіяльність Кабінет Міністрів України протиправною, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

Частково задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції, застосувавши аналогію закону, прийшов до висновку, що відповідачем не надано доказів розгляду звернення позивача.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції, мотивуючи свою позицію наступним.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України Про Кабінет Міністрів України Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Відповідно до частини 2 статті 3 Закону України Про Кабінет Міністрів України Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями частини 1 статті 4 цього Закону установлено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною 1 статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до частини 2 статті 41 Закону України Про Кабінет Міністрів України 2. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Товариство з обмеженою відповідальністю Автосан Моторс до звернулося до Віце-прем'єр-міністра України Кабінету Міністрів України Кістіона В.Є. з листом без дати та вихідного номеру, який було зареєстровано в Секретаріаті Кабінету Міністрів України 22.11.2016 №43110/0/1-16, стосовно надання роз'яснення щодо порядку компенсації збитків, які виникли на території та під час проведення антитерористичної операції, за рахунок коштів Цивільного фонду багатьох партнерів України.

Крім того, Адміністрація Президента України надіслала звернення довіреної особи ТОВ Автосан Моторс та ТОВ ЕВРОПЛАСТ О.Г. Марченка з вищевказаного питання до Секретаріату Кабінету Міністрів України №43110/1/1-16 13.12.2016.

В свою чергу Секретаріат Кабінету Міністрів України, після відповідного опрацювання вказаних вище звернень, направив їх для надання відповіді до Міністерства фінансів України, Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, Мінекономрозвитку, Національної комісії, зо здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг до повноважень яких належить розгляд зазначеного питання у зверненні.

Положеннями частин 2, 3 статті 49 Закону України Про Кабінет Міністрів України регламентовано, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України, в той час як акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.

Згідно з частиною 3 статті 4 Закону України Про Кабінет Міністрів України , Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону, затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Так, пунктом 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (далі - Регламент), визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до частини 2 статті 50 Закону України Про Кабінет Міністрів України проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).

Відповідно до параграфу 44 Регламенту, розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою матеріали погодження.

Тобто, Кабінет Міністрів України самостійно не готує проекти своїх постанов на підставі яких приймає рішення про їх видання.

Відповідно до п. 6. Регламенту документи, адресовані Кабінетові Міністрів, Прем'єр-міністрові, Першому віце-прем'єр-міністрові, віце-прем'єр-міністрам, Державному секретареві Кабінету Міністрів, міністру, який не очолює міністерство, реєструються у Секретаріаті Кабінету Міністрів, який опрацьовує їх та готує для розгляду і прийняття рішення Кабінетом Міністрів та зазначеними посадовими особами. Проекти актів Кабінету Міністрів після їх реєстрації вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі.

Документи з питань, вирішення яких не належить до компетенції Кабінету Міністрів, Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, Державного секретаря Кабінету Міністрів, міністра, який не очолює міністерство, Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає протягом п'яти днів у встановленому порядку відповідним державним органам за належністю.

Таким чином, Секретаріатом Кабінету Міністрів України у відповідності до вищенаведених положень було направлено звернення позивача до Міністерства фінансів України, Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, Мінекономрозвитку, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Отже, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності підстав для визнання протиправною бездіяльності Уряду України, оскільки такого звернення для розгляду йому передано не було, а було направлено Секретаріатом до вищенаведених державних органів.

При цьому, судом першої інстанції було відмовлено у задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про залучення в якості третьої особи Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Крім того, слід зазначити, що на виконання резолюції Секретаріату Кабінету Міністрів України Міністерством фінансів України та Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг розглянуто звернення ТОВ Автосан Моторс та надано відповіді, копії яких наявні в матеріалах справи.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про помилковість висновків суду першої інстанції про можливість застосування аналогії закону у спірних правовідносинах з огляду на наступне.

Відповідно до частини 6 статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Застосування аналогії закону є усуненням прогалин у правовому регулюванні певних суспільних відносин насамперед судовими органами. При цьому, варто зазначити, що судам необхідно обачно застосовувати аналогію закону при здійсненні судочинства, оскільки застосування такого інструменту потребує виваженого підходу та наведення вагомих аргументів для застосування тієї чи іншої норми в порядку аналогії.

Не є аналогією закону відсилка до регламентації схожих відносин, встановлена законодавчим порядком. Мається на увазі не прогалина в законі, а особливий юридико-технічний прийом, спосіб регулювання.

Так, застосування аналогії закону можливе за наявності певних умов, таких як, існування прогалини в законодавстві, яка не усувається за допомогою передбачених законом засобів; наявність законодавчого регулювання схожих відносин; застосування аналогії закону до регульованих відносин повинно не суперечити їх суті. Не можна застосувати загальні положення до особистих відносин.

Водночас , у правовідносинах між позивачем та Урядом відсутні вищевказані умови для застосування аналогії закону, оскільки питання, з яким звернулось ТОВ Автосан Моторс , відноситься до компетенції уповноважених органів, до яких і було відправлено Секретаріатом звернення позивача.

Застосування аналогії в галузях права, основним методом правового регулювання в яких є встановлення імперативних приписів можливе лише щодо тих правовідносин, які не передбачають встановлення прав і обов'язків суб'єктів, тобто коли ці права і обов'язки встановлені законом, але порядок їх реалізації не передбачений.

Тобто, в межах названих галузей права можна використовувати правову аналогію з метою подолання прогалин процесуальних, але не матеріальних.

Таким чином, судом першої інстанції протиправно застосовано аналогію права, а саме Закон України Про звернення громадян , оскільки Законом України Про Кабінет Міністрів України , а також Регламентом врегульовано питання щодо повноважень Уряду, зокрема щодо розгляду звернень.

З огляду на все вищенаведене, помилковим є висновком суду першої інстанції про наявність бездіяльності відповідача щодо розгляду звернення позивача.

Позовна вимоги про зобов'язання Кабінет Міністрів України щодо відшкодування позивачу збитків задоволенню не підлягає, як така що є передчасною та похідною.

Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи викладені в апеляційній скарзі знайшли своє підтвердження, оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 жовтня 2018 року - скасувати, та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю Автосан Моторс - відмовити.

Повний текст постанови буде виготовлений протягом п'яти днів

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма