Постанова

від 27.02.2019 по справі 120/4239/18-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/4239/18-а

Головуючий у 1-й інстанції: Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач: Смілянець Е. С.

27 лютого 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Залімського І. Г. Сушка О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом аступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави до Пултівецької сільської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - дошкільний навчальний заклад "Сонечко" про зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В листопада 2018 року позивач, заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Пултівецької сільської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - дошкільний навчальний заклад "Сонечко" про зобов'язання вчинити дії.

Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 17 грудня 2018 року позовну заяву повернув позивачеві. Судове рішення мотивоване тим, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Також, позивачем не виконано вимог ч. 6 ст. 160 КАС України, в якій зазначено, що якщо позовна заява подається представником, то у ній додатково зазначаються відомості, визначені у пункті 2 частини п'ятої цієї статті стосовно представника. Жодних відомостей стосовно прокурора Карманчук Л.В. не зазначено.

Не погоджуючись з судовим рішенням, заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Зокрема, скаржник вказує на те, що у відповідності до статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган держави влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Звернення до суду з даним позовом спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при передачі земельної ділянки громадського призначення, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства України.

Відтак, прокурор у даній справі виступає самостійно як позивач відповідно до положень частини п'ятої статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру , а не в інтересах конкретного державного органу.

Відповідач та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору не подали відзиву на апеляційну скаргу.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019, з урахуванням п.7 ч.1 ст.306, ст.307, 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як свідчать матеріали справи, заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся з даним позовом до суду.

Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 27.11.2018 позовну заяву залишив без руху та зазначив ряд недоліків, які необхідно усунути позивачу.

Підставою для винесення даної ухвали слугувало те, що прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Однак, у позові прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України Про прокуратуру .

11.12.2018 на виконання вимог вказаної ухвали заступником керівника Вінницької місцевої прокуратури подано заяву, в якій зазначено, що поняття "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відтак, місцевою прокуратурою самостійно визначено, що у даному випадку порушення інтересів держави полягає у зволіканні Пултівецької сільської ради з оформленням правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами дошкільного навчального закладу "Сонечко", який є користувачем вказаної земельної ділянки, а тому є необхідність для залучення дошкільного навчального закладу до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

17.12.2018 судом першої інстанції винесено оскаржувану ухвалу про повернення даної позовної заяви.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 частини другої ст. 129 Конституції України).

Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

При цьому, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави , особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Вказане узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним в постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.

Аналіз частини третьої ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Таку правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 18.09.2018 у справі №826/7910/17.

Статтями 4, 5 Закону України Про прокуратуру передбачено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами.

У статті 15 Закону України Про прокуратуру визначено, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Прокурором органу прокуратури є, серед інших, заступник керівника місцевої прокуратури.

Згідно зі ст. 12 Закону України Про прокуратуру у системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Таким чином, звертаючись до суду з вимогами, передбаченими ст. 23 Закону України Про прокуратуру , прокурор діє як посадова особа органу державної влади.

Як роз'яснив Конституційний Суд України в рішенні № З-рп/99 від 08.04.1999, представництво прокуратурою України інтересів держави в суді є одним із видів представництва в суді.

За правовою природою представництво в суді є правовідносинами, в яких одна особа (представник) на підставі певних повноважень виступає від імені іншої особи (довірителя) і виконує процесуальні дії в суді в її інтересах, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов'язки. Представництво прокурором інтересів держави в суді відрізняється від інших видів представництва рядом специфічних ознак: складом представників та колом суб'єктів, інтереси яких вони представляють, обсягом повноважень, формами їх реалізації.

Отже, прокурор діє не від себе як фізичної особи, не від імені органу прокуратури як юридичної особи, а виключно від імені держави.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 24 Закону України Про прокуратуру право на подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

З матеріалів справи встановлено, що позовну заяву підписано заступником керівника Вінницької місцевої прокуратури, яка діє від імені держави, а відтак, вимоги щодо зазначення в позовній заяві повного ім'я (прізвища, ім'я та по батькові) заступника керівника місцевої прокуратури, її реєстраційного номеру облікової картки платника податків або номера і серію паспорта, у даному випадку не застосовуються.

З врахуванням вищезазначеного, спростовуються доводи суду першої інстанції, що позивачем не виконано вимог ч. 6 ст. 160 КАС України, в якій зазначено, що якщо позовна заява подається представником, то у ній додатково зазначаються відомості, визначені у пункті 2 частини п'ятої цієї статті стосовно представника.

Як зазначалось в позовній заяві, загроза порушень інтересів держави виражається у тривалому невжитті Пултівецькою сільською радою, у порушення визначених вимог Закону України Про дошкільну освіту та Земельного кодексу України заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться ДНЗ Сонечко . Зазначена бездіяльність Пултівецької сільської ради створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою (незаконного вилучення, відчуження тощо), ризики для нормального функціонування закладу та безпечного навчального процесу і перебування дітей.

Відповідно до положень статтей 13, 14 Конституції України від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком (ч. 1 ст. 62 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ).

Згідно статті 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до положень ст.ст. 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, статей 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, ст.ст. 80, 83, 84, 123, 124, 127, 128 ЗК України випливає, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановленні сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

З огляду на викладене, Вінницька місцева прокуратура, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та з питань земельних відносин, звернулася до суду з відповідною позовною заявою.

Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с. 22) комунальна організація (установа, заклад) Дошкільний навчальний заклад "Сонечко" (ЄДРПОУ 396330008), засновником якої є Пултівецька сільська рада Вінницького району Вінницької області (ЄДРПОУ 04330332).

Окрім того колегія суддів зазначає, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

В даному випадку, заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури просить вжити заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами комунальної організації ДНЗ "Сонечко", що утворена органом місцевого самоврядування Пултівецькою сільською радою, тобто, фактично захищає інтереси держави.

Отже, прокурор навів причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів вважає, що позивачем доведено необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, а також обґрунтовано підстави звернення до суду з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Висновки суду першої інстанції, що відповідно до вимог ст. 48 КАС України, сторона має право подати відповідне клопотання/заяву обґрунтувавши та вказавши підстави для залучення третьої особи до участі у справі і зазначити її статус не відповідають вимогам передбаченими ст.ст. 160, 161 КАС України

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що суддею суду першої інстанції неправильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, а тому наявні підстави для його скасування.

Згідно зі ст. 320 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції у випадку неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідності висновків суду обставинам справи; неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Розглянувши доводи позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала судді суду першої інстанції - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави задовольнити.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом аступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави до Пултівецької сільської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - дошкільний навчальний заклад "Сонечко" про зобов'язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С. Судді Залімський І. Г. Сушко О.О.