Ухвала

від 11.03.2019 по справі 580/796/19

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про залишення позовної заяви без руху

11 березня 2019 року справа № 580/796/19

м. Черкаси

Суддею Черкаського окружного адміністративного суду Трофімовою Л.В. перевірено матеріали адміністративного позову у справі № 580/796/19

за позовом керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах Держави

до Озірнянської сільської ради Звенигородського району Черкаської області

про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, прийнято ухвалу.

06.03.2019 керівник Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах Держави звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Озірнянської сільської ради Звенигородського району Черкаської області, просить:

- визнати незаконною бездіяльність Озірнянської сільської ради Черкаської області щодо не забезпечення безкоштовним харчуванням дітей із сімей, що отримують допомогу відповідно до Закону України Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям , які виховуються у комунальному дошкільному навчальному закладі Сонечко села Озірна;

- зобов'язати Озірнянську сільську раду Звенигородського району Черкаської області розглянути питання щодо вжиття заходів для забезпечення безкоштовним харчуванням дітей із сімей, що отримують допомогу відповідно до Закону України Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям , які виховуються у комунальному дошкільному навчальному закладі Сонечко села Озірна.

Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Вивчивши матеріали позовної заяви, варто зазначити, що вона не відповідає вимогам статті 160, статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому повинна бути залишена без руху для усунення недоліків, з огляду на таке.

З тексту позовної заяви вбачається, що Прокурор звертається до суду в порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме - представництво інтересів держави.

Відповідно до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, - суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв'язку з частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави вважати, що участь прокурора у судовому процесі у адміністративних судах (в тому числі касаційне оскарження судових рішень) стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У позові зазначено, що органом, уповноваженим Державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах є відповідач - Озірнянська сільська рада. У зв'язку з відсутністю іншого органу, наділеного повноваженнями щодо звернення до суду з зазначеними позовними вимогами, даний спір необхідно відносити до виключних випадків представництва інтересів держави у суді прокурором, про що зазначено у статті 131-1 Конституції України.

З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави у судах не може тлумачитися розширено. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під виключним випадком і чи є таким випадком ситуація у справі. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Суд зазначає, що прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави у суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (Korolev проти Росії від 01.04.2010, № 5447/03; Menchinskaya проти Росії, від 15.01.2009, № 42454/02).

ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора у суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати у однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі F.W. проти Франції , від 31.03.2005, № 61517/00).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки у виключних випадках, що прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, що є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Аналогічна правова позиція зазначена в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 у адміністративній справі №822/1169/17 (ЄДРСР 75424056).

У постанові від 23.10.2018 у справі № 906/240/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначає, що прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, що прямо передбачено законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності - однієї із засад правосуддя.

Діяльність прокуратури з урахуванням статті 19 Конституції України та принципу правової визначеності має бути визначена винятково законодавством України. Частина 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру не передбачає, що прокуратура самостійно визначає, у чому полягає інтерес держави. Навпаки, зі змісту частини 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру слідує, що прокуратура: винятково здійснює представництво таких інтересів (а не визначення); здійснює представництво винятково законних інтересів держави, тобто, такі, що визначені безпосередньо законами.

У своїй позовній заяві Прокурор не зазначив такий законний інтерес держави, у якому він уповноважений здійснювати представництво.

У позові Прокурором не обґрунтовано підстави звернення до суду з наданням належних доказів, що б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України Про прокуратуру .

Відсутність виконання вимог щодо статті 23 Закону України Про прокуратуру , унеможливлює вирішення питання судом щодо відкриття провадження у адміністративній справі на підставі частини 1 статті 169 та частини 7 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно частини 4 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зобов'язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).

У позовній заяві у якості додатків до позову зазначено інформація управління соціального захисту населення Звенигородської РДА від 15.02.2019 № 01-10/690 , проте зазначений додаток відсутній у матеріалах позовної заяви (наявна інформація управління соціального захисту населення Звенигородської РДА від 19.02.2019 № 597/03-16).

Позовна заява не містить всіх відомостей передбачених частиною 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України у частині імені і реквізитів стосовно Прокурора.

Відповідно до частини 7 статті 160 160 Кодексу адміністративного судочинства України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

У пункті 28 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 (ЄДРСР 77969515) зазначено, що публічно-правовим, вважається, зокрема спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Оскільки виключні випадки мають оцінюватися, виходячи з наявності (обґрунтованості прокурором) порушення, або загрози порушення інтересів держави, то прокурор має обґрунтувати підстави звернення до суду.

Згідно частини 1 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України суд, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 160, статтею 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Керуючись статтями 2, 6-16, 19, 160, 161, 169, 241, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву за позовом керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах Держави до Озірнянської сільської ради Звенигородського району Черкаської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, залишити без руху.

Позивачем вказані недоліки можуть бути усунуті шляхом:

- подання до суду письмового обґрунтування підстав для звернення до суду (обґрунтування змісту державного інтересу та/або неможливості відповідного органу самостійно звернутися до суду) та зазначенням реквізитів, відповідно до частини 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України щодо особи заявника (Прокурора);

- наданням доказу, на який посилається - інформація управління соціального захисту населення Звенигородської РДА від 15.02.2019 № 01-10/690 .

Надати позивачеві для усунення вказаних вище недоліків позовної заяви п'ять днів з моменту отримання копії даної ухвали.

У разі невиконання вимог, зазначених в ухвалі, позовна заява буде повернута позивачеві.

Копію ухвали надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання та не оскаржується.

Суддя Л.В. Трофімова