Рішення

від 28.02.2019 по справі 240/5284/18

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2019 року м.Житомир справа № 240/5284/18

категорія 4

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Токаревої М.С.,

секретар судового засідання Мельниченко О.В.,

за участю: представників позивача ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представників відповідача ОСОБА_3, ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Житомирської регіональної організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ" до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 25.10.2018 №1283,

встановив:

Житомирська регіональна організація політичної партії "ЗА ЖИТТЯ" звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 25.10.2018 №1283. В обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуване рішення було прийнято відповідачем всупереч положень Конституції України, як норм прямої дії, та законів України, якими врегульовані питання, в тому числі публічного використання вітчизняного культурного продукту, а також без дотримання норм міжнародного права, які є частиною національного законодавства України. Крім того, позивач вказує, що така заборона унеможливить застосування (публічне використання) підручників (книг) російською мовою у дошкільних та шкільних навчальних закладах, де навчаються особи, які належать до національних меншин України та яким гарантовано право на вивчення мови національної меншини в комунальних закладах загальної середньої освіти або через національні культурні товариства, унеможливить роботу російськомовних театрів та музеїв, які публічно використовують експозиції (культурний продукт), вироблені російською мовою, в тому числі, старовинні книги та інші видання, що становлять історичну, художню, наукову та літературну цінність.

Ухвалою від 12.11.2018 було відмовлено Житомирській регіональній організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ" у задоволенні заяви про забезпечення позову.

У судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали з підстав викладених у позовній заяві та просили позов задовольнити у повному обсязі.

Представники відповідача у судовому засіданні позов не визнали та заперечували щодо його задоволення з підстав викладених у відзиві на позовну заяву. Обґрунтовуючи свою позицію відповідач у відзиві посилався на те, що рішення обласної ради прийнято відповідно до вимог чинного законодавства і відповідно до встановленої обласною радою процедури, подання позову є необґрунтованим, а права позивача не порушені, а позивач невірно трактує рішення обласної ради, не надає конкретних доказів порушення його інтересів, та лише висуває необґрунтовані припущення. Відповідач також вказує, що рішення обласної ради носить рекомендаційний характер і має на меті зниженню напруги у суспільстві, захисту українського інформаційного простору від гібридних впливів держави агресора та подолання наслідків тривалої лінгвістичної русифікації і діє доти, доки не закінчиться "окупація українських територій".

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши письмові докази наявні у матеріалах справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову з огляду на наступне.

Судом встановлено, що на дев'ятнадцятій сесії Житомирської обласної ради було прийнято рішення №1283 "Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області" від 25.10.2018, яким вирішено:

1.Рекомендувати запровадити мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту в будь-яких формах на території Житомирської області до моменту повного припинення окупації Російською Федерацією території України.

2.Рекомендувати Житомирській обласній державній адміністрації створити міжвідомчу робочу групу з проведення систематичної роз'яснювальної роботи про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області, включивши у її склад представників правоохоронних органів, райдержадміністрацій та громадськості області.

3.Рекомендувати органам місцевого самоврядування області прийняти рішення щодо встановлення на відповідних територіях громад мораторію на публічне використання російськомовного продукту в будь-яких формах до моменту повного припинення окупації Російською Федерацією території України.

4.Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію ї обласної ради з гуманітарних питань.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Що стосується посилання відповідача, що оскаржуваним рішенням права позивача не порушено.

Обгрунтовуючи своє право на звернення до суду з даним позовом позивач посилався на те, що для виконання своїх статутних і програмних завдань він в установленому чинним законодавством порядку має право оприлюднювати і обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів місцевого самоврядування, вивчати та аналізувати інтереси та потреби громадян, розробляти та сприяти впровадженню пропозицій щодо їх задоволення, реалізації та забезпечення, а також виступати позивачем у судах.

Також позивач вказує, що рекомендований оскаржуваним рішенням мораторій (заборона) на публічне використання російськомовного культурного продукту, стосується безпосередньо членів позивача та унеможливлює розбудові України як правової держави, жодним чином не забезпечує сприйняття людини (членів позивача) як найвищої соціальної цінності, свідчить про порушення прав і свобод людини (членів позивача) та подібні рішення відповідача жодним чином не сприяють підвищенню України на міжнародному рівні.

Суд з цього приводу зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб'єктивне право, і пов'язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Слід вказати, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов'язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.

Наведене дає суду підстави до висновку, що позивач має права на звернення до суду з даним позовом, оскільки оскаржуване рішення безпосередньо стосується публічної діяльності позивача та громадян - членів Житомирської регіональної організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ", зокрема, які належать до національних меншин, та є суб'єктами правовідносини у яких буде застосовано цей акт.

Що стосується позиції відповідача щодо того, що оскаржуване рішення не є нормативним актом та носить рекомендаційний характер, суд зазначає наступне.

Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. N 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України N 883/5 від 15 травня 2013 р.) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за N 381/10661 визначено, що нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Згідно пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення відповідає критеріям визначення його як нормативно-правового акту, оскільки встановлює, загальні правила регулювання однотипних відносин та розраховане на довгострокове застосування (до моменту припинення окупації російською Федерацією території України).

Крім того, відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Нормами ст. 55 Регламенту роботи Житомирської обласної ради VІІ скликання визначено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення.

Акти обласної ради, голови ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Вказані норми законодавства спростовують твердження відповідача про те, що рішення від 25.10.2018 №1283 носить рекомендаційний характер, оскільки, як Коституцією України так і підзаконним нормамивно-правовим актом, Регламентом роботи обласної ради підтверджено, що рішення органів обласної ради носять обов'язковий характер.

Що стосується правомірності оскаржуваного рішення, то суд з цього приводу зазначає наступне.

Відповідно до ст. 10 Конституції України, Державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України. Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування. Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.

За нормами ст.24 Конституції України, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Згідно ст.53 Конституції України, громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.

Приписами п.4 ст.92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначається порядок застосування мов.

Відповідно, Конституція України, як норма прямої дії, що має вищу юридичну силу гарантує вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України, встановлює відсутність привілеїв чи обмежень за мовними ознаками.

Крім того, відповідно до пункту 2 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Чіткий перелік повноважень обласних рад визначено приписами ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до частини 2 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Аналіз наведених норм свідчить, що право на розгляд і вирішення на пленарних засіданнях інших питань, віднесених до їх відання повинно бути чітко передбачено або Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" або таке право має бути чітко визначено у інших законах.

Ні Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні іншими законами до повноважень обласних рад не віднесено право на вирішення мовних питань, у тому числі і шляхом рекомендації запровадити мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту в будь-яких формах на території Житомирської області.

Таким чином, суд дійшов висновку, що чинним законодавством України питання мовної політики в державі, в тому числі на території області не входить до компетенції обласних рад, як органу місцевого самоврядування, оскільки порядок застосування мов визначається виключно законами України, а прийняття законів не відноситься до компетенції обласних рад.

Наведені обставини дають суду підстави до висновку, що рішення Житомирської обласної ради від 25.10.2018 №1283 "Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області" прийнято із перевищенням повноважень.

Згідно Декларації прав національностей України від 01.11.1991 за № 1771-XII Верховна Рада України, виходячи з Декларації про державний суверенітет України, з Акта проголошення незалежності України, керуючись Загальною декларацією прав людини та ратифікованими Україною міжнародними пактами про права та свободи особистості, прагнучи утвердження в незалежній, демократичній Україні священних принципів свободи, гуманізму, соціальної справедливості, рівноправності всіх етнічних груп народу України, беручи до уваги, що на території України проживають громадяни понад 100 національностей, які разом з українцями становлять п'ятдесятидвохмільйонний народ України, приймає цю Декларацію прав національностей України.

Статтею 3 цієї ж Декларації визначено, що Українська держава гарантує всім народам і національним групам право вільного користування рідними мовами в усіх сферах суспільного життя, включаючи освіту, виробництво, одержання і розповсюдження інформації. Українська держава забезпечує право своїм громадянам вільного користування російською мовою.

Згідно ст.6 цієї ж Декларації, Українська держава гарантує всім національностям право створювати свої культурні центри, товариства, земляцтва, об'єднання. Ці організації можуть здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити в установленому законом порядку масові заходи, сприяти створенню національних газет, журналів, видавництв, музеїв, художніх колективів, театрів, кіностудій.

Законом України 15 травня 2003 року N 802-IV "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" ратифіковано Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, підписану від імені України 2 травня 1996 року в м. Страсбурзі. Положення Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.

За приписами ч.4 ст.7 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин визнаючи свою політику щодо регіональних мов або мов меншин, Сторони враховують потреби та побажання тих груп населення, які користуються цими мовами. Сторони заохочуються до створення у разі необхідності органів, які консультували б власті з усіх питань, що стосуються регіональних мов або мов меншин.

Згідно ст. 1 Закону України "Про культуру", у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються у такому значенні:

2) вітчизняний (національний) культурний продукт - культурні блага і культурні цінності, створені (надані) вітчизняним виробником;

7) культурний простір України - сфера, в якій відповідно до законодавства провадиться культурна діяльність та задовольняються культурні, інформаційні та дозвіллєві потреби громадян, що охоплює, зокрема, телебачення, радіомовлення, періодичні друковані видання та книговидавничу продукцію, ринок культурних благ, а також культурно-мистецьке середовище.

Згідно ст. 2 цього ж Закону, законодавство України про культуру складається з Конституції України, цього Закону та інших законів, що регламентують діяльність у сфері культури, міжнародних договорів з питань культури, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та інших нормативно-правових актів.

Законодавство України про культуру регулює діяльність у сфері: художньої літератури, кінематографії, театрального, музичного, хореографічного, пластичного, образотворчого та декоративно-ужиткового мистецтва, архітектури, фотомистецтва, дизайну; нематеріальної культурної спадщини, в тому числі народної культури (фольклор, традиції, звичаї і обряди, діалекти і говірки, народні художні промисли та ремесла, історична топоніміка тощо); охорони національного культурного надбання, в тому числі культурної спадщини; музейної справи, колекціонування; архівної справи; бібліотечної справи; книговидання, створення видавничої продукції, її розповсюдження і використання; створення і розповсюдження фонограмної та аудіовізуальної продукції; художньо-естетичної освіти, спеціальної культурно-мистецької освіти, позашкільної освіти сфери культури, педагогічної діяльності у закладах освіти сфери культури; наукових досліджень у сфері культури; міжнародних культурних зв'язків, а також переміщення культурних цінностей через державний кордон; виробництва матеріалів та обладнання, необхідних для збереження, створення і використання культурних цінностей та культурної спадщини; іншу діяльність, основною метою якої є створення, збереження, розповсюдження і використання культурних цінностей, культурної спадщини та культурних благ.

Згідно ст. 3 Закону України "Про культуру", одними з основних засад державної політики у сфері культури є гарантування прав громадян у сфері культури.

Приписами ст. 4 Закону України "Про культуру" визначено, що Держава у пріоритетному порядку створює умови для: розвитку культури української нації, корінних народів та національних меншин України; збереження, відтворення та охорони історичного середовища; естетичного виховання громадян, передусім дітей та юнацтва; розширення культурної інфраструктури села; охорони, заохочення та підтримки культурного розмаїття як одного з найважливіших чинників сталого розвитку держави.

За нормами ст. 5 Закону України "Про культуру", застосування мов у сфері культури гарантується Конституцією України та визначається законами України. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування державної мови у сфері культури, гарантує вільне використання мов усіх національних меншин України.

Згідно ст. 6 Закону України "Про культуру", крім іншого, громадяни мають право на свободу творчості; вільний вибір виду діяльності у сфері культури, збереження, розвиток, пропагування культурної, мовної самобутності, традицій, звичаїв та обрядів; доступ до культурних цінностей, культурної спадщини і культурних благ, тощо.

Відповідно до ст. 10 Закону України "Про культуру", Держава створює умови для культурного розвитку громадян України всіх національностей, сприяє залученню їх до спільного процесу створення культурних цінностей. Громадяни України будь-якої національності мають право зберігати, розвивати і пропагувати свою культуру, мову, традиції, звичаї та обряди, утворювати національно-культурні товариства, центри, заклади культури та провадити будь-яку іншу діяльність у сфері культури, що не суперечить законодавству.

Аналіз наведених норм дає суду підстави до висновку, що рішення Житомирської обласної ради від 25.10.2018 №1283 порушує норми Конституції України та Закону України "Про культуру", а тому є протиправним.

Слід також наголосити, що у оскаржуваному рішенні Житомирською обласною радою не конкретизовано продукти щодо використання яких введено мораторій, а фактично рекомендовано запровадити мораторій лише за однією ознакою - російська мова.

Відповідач посилається на те, що рішення №1283 від 25.10.2018 має на меті зниженню напруги у суспільстві, захисту українського інформаційного простору від гібридних впливів держави агресора та подолання наслідків тривалої лінгвістичної русифікації і діє доти, доки не закінчиться "окупація українських територій".

Водночас, суд зазначає, що примусова заборона використання навіть і культурного продукту на мові країни-агресора, без самоусвідомлення щодо його негативних наслідків особами, не може мати належного та легітимного результату.

Відповідно до ч. ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В порушення зазначеної норми закону відповідачем не доведено правомірності свого рішення у зв'язку з чим, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.

З огляду на встановлені у ході судового розгляду обставини та норми законодавства, які їх регулюють, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято не у межах наданих йому повноважень, а тому є протиправним та нечинним і його слід скасувати.

В силу приписів ст. 139 КАС України, сплачений позивачем судовий збір підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Житомирської обласної ради.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246, 371 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Позовні вимоги Житомирської регіональної організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ" (майдан Смолянський, 3, м.Житомир, 10002, код ЄДРПОУ 42417904) задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Житомирської обласної ради від 25.10.2018 №1283 "Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області".

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Житомирської обласної ради (майдан ім. С. П. Корольова, 1, м. Житомир, 10014, код ЄДРПОУ 13576948) на користь Житомирської регіональної організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ" (майдан Смолянський, 3, м. Житомир, 10002, код ЄДРПОУ 42417904) понесені судові витрати в сумі 1762,00 грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне судове рішення виготовлено 11.03.2019

Суддя М.С. Токарева