Постанова

від 25.06.2019 по справі 240/5284/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/5284/18

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева Марія Сергіївна

Суддя-доповідач - Сушко О.О.

25 червня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Житомирської обласної ради на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (м. Житомир, 11 березня 2019 року) у справі за адміністративним позовом Житомирської регіональної організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ" до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 25 жовтня 2018 року № 1283,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення від 25.10.2018 року №1283.

Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Колегія суддів розглянула письмове клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи, і прийняла рішення про відмову у його задоволенні через відсутність підстав.

Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що на дев`ятнадцятій сесії Житомирської обласної ради було прийнято рішення №1283 "Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області" від 25.10.2018, яким вирішено:

1.Рекомендувати запровадити мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту в будь-яких формах на території Житомирської області до моменту повного припинення окупації Російською Федерацією території України.

2.Рекомендувати Житомирській обласній державній адміністрації створити міжвідомчу робочу групу з проведення систематичної роз`яснювальної роботи про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області, включивши у її склад представників правоохоронних органів, райдержадміністрацій та громадськості області.

3.Рекомендувати органам місцевого самоврядування області прийняти рішення щодо встановлення на відповідних територіях громад мораторію на публічне використання російськомовного продукту в будь-яких формах до моменту повного припинення окупації Російською Федерацією території України.

4.Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію ї обласної ради з гуманітарних питань.

Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, ч. 2 ст. 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

При цьому, слід зазначити, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Отже, позивач має права на звернення до суду з даним позовом, оскільки оскаржене рішення безпосередньо стосується публічної діяльності позивача та громадян - членів Житомирської регіональної організації політичної партії "ЗА ЖИТТЯ", зокрема, які належать до національних меншин, та є суб`єктами правовідносини у яких буде застосовано цей акт.

Стосовно позиції відповідача щодо того, що оскаржене рішення не є нормативним актом та носить рекомендаційний характер, слід зазначити наступне.

У відповідностя до п. 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. N 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України N 883/5 від 15 травня 2013 р.) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за N 381/10661, нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

В силу п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих.

Відтак, оскаржене рішення відповідає критеріям визначення його як нормативно-правового акту, оскільки встановлює, загальні правила регулювання однотипних відносин та розраховане на довгострокове застосування (до моменту припинення окупації російською Федерацією території України).

Згідно ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Нормами ст. 55 Регламенту роботи Житомирської обласної ради VІІ скликання визначено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення.

Акти обласної ради, голови ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Вказані норми законодавства спростовують твердження відповідача про те, що рішення від 25.10.2018 року №1283 носить рекомендаційний характер, оскільки, як Коституцією України так і підзаконним нормамивно-правовим актом, Регламентом роботи обласної ради підтверджено, що рішення органів обласної ради носять обов`язковий характер.

Щодо правомірності оскарженого рішення, то слід зазначити наступне.

Відповідно до ст. 10 Конституції України, Державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України. Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування. Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.

За змістом ст.24 Конституції України, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Положеннями ст.53 Конституції України визначено, що громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.

Приписами п.4 ст.92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначається порядок застосування мов.

Так, Конституція України, як норма прямої дії, що має вищу юридичну силу гарантує вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України, встановлює відсутність привілеїв чи обмежень за мовними ознаками.

Разом з тим, відповідно до п. 2 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Вимогами ч. 2 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Тобто, право на розгляд і вирішення на пленарних засіданнях інших питань, віднесених до їх відання повинно бути чітко передбачено або Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" або таке право має бути чітко визначено у інших законах.

Ні Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні іншими законами до повноважень обласних рад не віднесено право на вирішення мовних питань, у тому числі і шляхом рекомендації запровадити мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту в будь-яких формах на території Житомирської області.

Отже, чинним законодавством України питання мовної політики в державі, в тому числі на території області не входить до компетенції обласних рад, як органу місцевого самоврядування, оскільки порядок застосування мов визначається виключно законами України, а прийняття законів не відноситься до компетенції обласних рад.

Таким чином, рішення Житомирської обласної ради від 25.10.2018 року №1283 "Про мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту на території Житомирської області" прийнято із перевищенням повноважень.

Згідно Декларації прав національностей України від 01.11.1991 за № 1771-XII Верховна Рада України, виходячи з Декларації про державний суверенітет України, з Акта проголошення незалежності України, керуючись Загальною декларацією прав людини та ратифікованими Україною міжнародними пактами про права та свободи особистості, прагнучи утвердження в незалежній, демократичній Україні священних принципів свободи, гуманізму, соціальної справедливості, рівноправності всіх етнічних груп народу України, беручи до уваги, що на території України проживають громадяни понад 100 національностей, які разом з українцями становлять п`ятдесятидвохмільйонний народ України, приймає цю Декларацію прав національностей України.

Статтею 3 цієї ж Декларації визначено, що Українська держава гарантує всім народам і національним групам право вільного користування рідними мовами в усіх сферах суспільного життя, включаючи освіту, виробництво, одержання і розповсюдження інформації. Українська держава забезпечує право своїм громадянам вільного користування російською мовою.

Відповідно до ст.6 цієї ж Декларації, Українська держава гарантує всім національностям право створювати свої культурні центри, товариства, земляцтва, об`єднання. Ці організації можуть здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити в установленому законом порядку масові заходи, сприяти створенню національних газет, журналів, видавництв, музеїв, художніх колективів, театрів, кіностудій.

Законом України 15 травня 2003 року N 802-IV "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" ратифіковано Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, підписану від імені України 2 травня 1996 року в м. Страсбурзі. Положення Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.

За правилами ч.4 ст.7 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин визнаючи свою політику щодо регіональних мов або мов меншин, Сторони враховують потреби та побажання тих груп населення, які користуються цими мовами. Сторони заохочуються до створення у разі необхідності органів, які консультували б власті з усіх питань, що стосуються регіональних мов або мов меншин.

У відповідності до ст. 1 Закону України "Про культуру", у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються у такому значенні:

2) вітчизняний (національний) культурний продукт - культурні блага і культурні цінності, створені (надані) вітчизняним виробником;

7) культурний простір України - сфера, в якій відповідно до законодавства провадиться культурна діяльність та задовольняються культурні, інформаційні та дозвіллєві потреби громадян, що охоплює, зокрема, телебачення, радіомовлення, періодичні друковані видання та книговидавничу продукцію, ринок культурних благ, а також культурно-мистецьке середовище.

Статтею 2 цього ж Закону визначено, що законодавство України про культуру складається з Конституції України, цього Закону та інших законів, що регламентують діяльність у сфері культури, міжнародних договорів з питань культури, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та інших нормативно-правових актів.

Законодавство України про культуру регулює діяльність у сфері: художньої літератури, кінематографії, театрального, музичного, хореографічного, пластичного, образотворчого та декоративно-ужиткового мистецтва, архітектури, фотомистецтва, дизайну; нематеріальної культурної спадщини, в тому числі народної культури (фольклор, традиції, звичаї і обряди, діалекти і говірки, народні художні промисли та ремесла, історична топоніміка тощо); охорони національного культурного надбання, в тому числі культурної спадщини; музейної справи, колекціонування; архівної справи; бібліотечної справи; книговидання, створення видавничої продукції, її розповсюдження і використання; створення і розповсюдження фонограмної та аудіовізуальної продукції; художньо-естетичної освіти, спеціальної культурно-мистецької освіти, позашкільної освіти сфери культури, педагогічної діяльності у закладах освіти сфери культури; наукових досліджень у сфері культури; міжнародних культурних зв`язків, а також переміщення культурних цінностей через державний кордон; виробництва матеріалів та обладнання, необхідних для збереження, створення і використання культурних цінностей та культурної спадщини; іншу діяльність, основною метою якої є створення, збереження, розповсюдження і використання культурних цінностей, культурної спадщини та культурних благ.

За змістом ст. 3 Закону України "Про культуру", одними з основних засад державної політики у сфері культури є гарантування прав громадян у сфері культури.

Положеннями ст. 4 Закону України "Про культуру" визначено, що Держава у пріоритетному порядку створює умови для: розвитку культури української нації, корінних народів та національних меншин України; збереження, відтворення та охорони історичного середовища; естетичного виховання громадян, передусім дітей та юнацтва; розширення культурної інфраструктури села; охорони, заохочення та підтримки культурного розмаїття як одного з найважливіших чинників сталого розвитку держави.

В силу ст. 5 Закону України "Про культуру", застосування мов у сфері культури гарантується Конституцією України та визначається законами України. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування державної мови у сфері культури, гарантує вільне використання мов усіх національних меншин України.

Згідно ст. 6 Закону України "Про культуру", крім іншого, громадяни мають право на свободу творчості; вільний вибір виду діяльності у сфері культури, збереження, розвиток, пропагування культурної, мовної самобутності, традицій, звичаїв та обрядів; доступ до культурних цінностей, культурної спадщини і культурних благ, тощо.

Відповідно до ст. 10 Закону України "Про культуру", Держава створює умови для культурного розвитку громадян України всіх національностей, сприяє залученню їх до спільного процесу створення культурних цінностей. Громадяни України будь-якої національності мають право зберігати, розвивати і пропагувати свою культуру, мову, традиції, звичаї та обряди, утворювати національно-культурні товариства, центри, заклади культури та провадити будь-яку іншу діяльність у сфері культури, що не суперечить законодавству.

Відтак, рішення Житомирської обласної ради від 25.10.2018 року №1283 порушує норми Конституції України та Закону України "Про культуру".

Крім того, у оскарженому рішенні Житомирською обласною радою не конкретизовано продукти щодо використання яких введено мораторій, а фактично рекомендовано запровадити мораторій лише за однією ознакою - російська мова.

Водночас, відповідач посилається на те, що рішення №1283 від 25.10.2018 року має на меті зниженню напруги у суспільстві, захисту українського інформаційного простору від гібридних впливів держави агресора та подолання наслідків тривалої лінгвістичної русифікації і діє доти, доки не закінчиться "окупація українських територій".

В свою чергу, слід зауважити, що примусова заборона використання навіть і культурного продукту на мові країни-агресора, без самоусвідомлення щодо його негативних наслідків особами, не може мати належного та легітимного результату.

Враховуючи викладене, оскаржене рішення відповідачем прийнято не у межах наданих йому повноважень, а тому є протиправним та нечинним.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Житомирської обласної ради залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Сушко О.О. Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.