Постанова

від 21.03.2019 по справі п/811/1798/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 березня 2019 року

Київ

справа №П/811/1798/16

адміністративне провадження №К/9901/45387/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № П/811/1798/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "КАН"

до Державної служби геології та надр України

про визнання протиправним та скасування наказу і зобов'язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року (у складі колегії суддів: Момонт Г.М., Притули К.М., Брегей Р.І.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2017 року (у складі колегії суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

14 грудня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "КАН" (далі також - ТОВ "Будівельна компанія "КАН", позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 20 вересня 2016 року № 317 Щодо анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами в частині зупинення дії спеціального дозволу на використання надрами № 5028 від 22 жовтня 2009 року, наданого ТОВ Будівельна компанія КАН з метою видобування піску Шестаківського родовища, Кіровоградської області;

- зобов'язати відповідача поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 5028 від 20 жовтня 2009 року наданого Товариству з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія КАН з метою видобування піску назва родовища Шестаківське, Кіровоградської області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ТОВ Будівельна компанія КАН не порушувало умов користування надрами, передбачених дозволом, при цьому на дату винесення оскаржуваного наказу відсутній законний (чинний, діючий) припис, який би позивач не виконав, оскільки припис № 79/5028-К від 15 червня 2016 року у судовому порядку визнано протиправним і скасовано.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2017 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку про законність та обґрунтованість позовних вимог ТОВ Будівельна компанія КАН .

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 14 серпня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № П/811/1798/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 07 лютого 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № П/811/1798/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 20 березня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 21 березня 2019 року.

Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про розгляд справи в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивач має спеціальний дозвіл на користування надрами № 5028 від 22 жовтня 2009 року, а саме: на видобування піску для виробництва дрібних заповнювачів природних, із відходів промисловості, штучних для будівельних матеріалів, виробів, конструкцій та робіт в Шестаківському родовищі, розташованому в Кіровоградському районі, 1 км на захід від села Івано-Благодатне, строком на 20 років.

Наказом Державної служби геології та надр України від 20 вересня 2016 року № 317 Щодо анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок), у зв'язку із наявністю підстав для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи висновки Комісії з питань надрокористування (протокол від 08 вересня 2016 року № 3/2016) зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами ТОВ Будівельна компанія КАН та надано 30 календарних днів для усунення порушень.

Підставою для винесення оскаржуваного наказу стало порушення позивачем, на думку відповідача, вимог статті 24 Кодексу України про надра, статі 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, що полягає в невиконанні ТОВ Будівельна компанія КАН вимог припису від 15 червня 2016 року № 79/5028-К, яким позивача зобов'язано у строк до 15 липня 2016 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Південного міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів необхідних для перевірки дотримання законодавства при експлуатації Шестаківського родовища піску.

Зазначений припис визнаний протиправним та скасований постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016 року № П/811/876/16, яка 31 січня 2017 року набрала законної сили.

Вважаючи зупинення незаконним, позивач звернувся до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права задоволено позовні вимоги. Зокрема, зазначає, що на підставі акта перевірки від 15 червня 2016 року № 79/5028-К складено припис від 15 червня 2016 року № 79/5028-К, яким ТОВ Будівельна компанія КАН зобов'язано до 15 липня 2016 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Південного міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів необхідних для перевірки дотримання законодавства при експлуатації Шестаківського родовища піску.

Також зазначає, що відповідачем винесено наказ від 20 вересня 2016 року № 317 Щодо анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами , яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 22 жовтня 2009 року № 5028 та надано позивачу 30 календарних днів для усунення порушень.

При цьому, відповідач вказує, що постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016 року у справі № П/811/876/16 визнано протиправним та скасовано припис від 15 червня 2016 року № 79/5028-К, однак відповідачем подано повторно апеляційну скаргу, і тому вважає, що у цій справі не прийнято остаточного рішення, яке набрало законної сили.

22 листопада 2017 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких відповідач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Згідно зі статтею 15 Кодексу України про надра надаються у постійне або тимчасове користування.

Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.

Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Згідно з частиною другою статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що користувачі надр зобов'язані:

1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Відповідно до підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

У разі визнання судом незаконним зупинення дозволу строк дії дозволу вважається таким, що автоматично продовжений на строк незаконного зупинення.

З огляду на те, що на час винесення спірного наказу постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016 року у справі № П/811/876/16 (яка, відповідно до інформації з Єдиного реєстру судових рішень набрала законної сили) визнано протиправним та скасовано припис від 15 червня 2016 року № 79/5028-К, то у ТОВ Будівельна компанія КАН був відсутній обов'язок щодо виконання відповідного припису.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із судами попередніх інстанцій, які задовольняючи позовні вимоги дійшли висновку про відсутності правових підстав для зупинення дії дозволу.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) підкреслив особливу важливість принципу належного урядування . Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Згідно з пунктом 71 вказаного рішення державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі Hasan and Chaush v. Bulgaria № 30985/96).

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко