Постанова

від 26.03.2019 по справі 540/2302/18

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 березня 2019 р. Категорія 5.6.2 м.ОдесаСправа № 540/2302/18 Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.

час і місце ухвалення: письмове провадження, м. Херсон

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідачаОСОБА_1 суддів: ОСОБА_2 ОСОБА_3

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні П'ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради на Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 січня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_4 до Управління соціального захисту населення Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Управління соціального захисту населення Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, мотивуючи його тим, що вважає протиправною відмову Управління праці та соціального захисту населення Каховської РДА щодо надання пільг з оплати житлово-комунальних послуг, оскільки вона порушує його права, як учасника бойових дій.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11 січня 2019 року позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради щодо ненадання пільг на оплату житлово-комунальних послуг ОСОБА_4, як учаснику бойових дій. Зобов'язано Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради включити ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, після надання переліку документів, передбачених Положенням про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2003 № 117, до Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги, та призначити йому пільги зі сплати комунальних послуг, як учаснику бойових дій, за адресою: Херсонська область, м. Каховка, вул. Велика Куликовська (ОСОБА_5), буд. № 37. В задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 до Управління соціального захисту населення Каховської районної державної адміністрації Херсонської області відмовлено.

Не погодившись з Рішенням суду першої інстанції, Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати Рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов, суд першої інстанції не врахував, що держава не може забезпечувати водночас грошові компенсації на житло за місцем проходження служби та надавати пільга за іншою адресою.

До П'ятого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання Управління соціального захисту населення Каховської районної державної адміністрації Херсонської області, у якому останнє просило замінити його на належного Відповідача - Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради.

Разом з тим, як вибачається з матеріалів справи, судом першої інстанції під час розгляду справи було залучено у якості другого відповідача - Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради.

Крім того, відповідно до ч.3, ч.4 ст.48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Аналіз статті 48 КАС України, що встановлює правила заміни неналежної сторони дає підстави для висновку, що заміна неналежного відповідача, або залучення до справи співвідповідача може проводитися виключно судом першої інстанції.

Можливості заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено, а тому клопотання Управління соціального захисту населення Каховської районної державної адміністрації Херсонської області про заміну первісного відповідача задоволенню не підлягає.

На підставі ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне:

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_4 є учасником бойових дій (посвідчення серії УБД № 463655).

22 жовтня 2018 року позивач звернувся до Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради з питання отримання пільг на житлово-комунальні послуги.

29 жовтня 2018 року зазначене Управління листом № 01-11/5503 відмовило у наданні пільг, посилаючись на те, що позивач є військовослужбовцем, який проходить службу за контрактом і знаходиться в розпорядженні відповідного військового формування, за місцем реєстрації відсутній та не користується житлово-комунальними послугами.

Позивач вважає дії Управління протиправними, у зв'язку з чим звернувся до адміністративного суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач має право на пільги, передбачені статтею 12 Закону України від 22.10.1993 № 3551-XII, а тому зобов'язав Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради призначити йому пільги зі сплати комунальних послуг, як учаснику бойових дій, за адресою: Херсонська область, м. Каховка, вул. Велика Куликовська (ОСОБА_5), буд. № 37. Колегія суддів частково погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Позивач зареєстрований за адресою: ІНФОРМАЦІЯ_2 (ОСОБА_5), буд. № 37.

Відповідно до пунктів 4 - 6 ч. 1 ст. 12 Закону України від 22.10.1993 № 3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються пільги за користування житлом (квартирна плата) в межах норм, передбачених чинним законодавством, знижка плати за користування комунальними послугами (газом, електроенергією та іншими послугами) та скрапленим балонним газом для побутових потреб в межах середніх норм споживання, знижка вартості палива, в тому числі рідкого, в межах норм, встановлених для продажу населенню, для осіб, які проживають у будинках, що не мають центрального опалення.

Механізм включення до Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги (далі - Реєстр) інформації про пільговика визначений Положенням про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2003 № 117 (далі - Положення).

Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги - це автоматизований банк даних, створений для забезпечення єдиного державного обліку фізичних осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою згідно із законами України (далі - пільговики), отримують соціальні стипендії, державну допомогу постраждалим учасникам масових акцій громадського протесту та членам їх сімей (п. 1 Положення).

Для включення до Реєстру інформації про пільговика він подає уповноваженому органу копії документів, що підтверджують право пільговика та членів його сім'ї на пільги (з пред'явленням оригіналів цих документів), копію довідки про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків, пред'являє паспорт та надає інформацію про характеристику житла та послуги, щодо отримання яких він має пільги та реально ними користується (п. 5 Положення).

У разі зміни місця проживання в межах адміністративно-територіальної одиниці, яку обслуговує уповноважений орган, пільговик або його законний представник повинен повідомити його про це письмово.

У разі зміни місця проживання поза межами адміністративно-територіальної одиниці пільговик знімається з обліку в уповноваженому органі за попереднім місцем проживання та стає на облік за новим місцем проживання.

Аналіз наведених правових норм дають підстави для висновку, що право на отримання пільг з оплати житлово-комунальних послуг особа набуває з моменту отримання відповідного статуту, в даному випадку позивач - з моменту набуття ним статусу учасника бойових дій. Таке право є безумовним та не може бути обмежено.

Судом апеляційної інстанції не приймаються до уваги посилання апелянта на те, що позивач є військовослужбовцем, проходить службу за контрактом і знаходиться в розпорядженні відповідного військового формування, відсутній за місцем реєстрації та не користується житлово-комунальними послугами, з огляду на наступне.

Стаття 33 Конституції розрізняє місце перебування громадянина і місце його проживання.

При цьому, місце перебування фізичної особи - це те місце, де вона знаходиться тимчасово (готель, санаторій, притулок тощо).

Місце проживання фізичної особи - це місце, де громадянин постійно чи переважно проживає (як власник будинку чи квартири; як наймач чи піднаймач житла; як член сім'ї власника, наймача тощо або на іншій підставі, встановленій законодавством, у будинку-інтернаті для інвалідів, громадян похилого віку тощо).

Відповідно до ч.ч. 1, 6 ст. 29 ЦК України місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово. Фізична особа може мати кілька місць проживання.

Законом України від 11.12.2003 № 1382-ІV "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" зазначено, що місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини. Статтею 6 зазначеного Закону передбачено, що громадяни України зобов'язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання.

Статтею 2 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" № 2011-ХІІ від 20.12.1991 року, визначено, що ніхто не вправі обмежувати військовослужбовців та членів їх сімей у правах і свободах, визначених законодавством України.

Забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів щодо соціального і правового захисту військовослужбовців та членів їх сімей покладається на органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 4 Закону № 2011-ХІІ).

Суд зазначає, що ст. 9 1 Закону України № 2011-ХІІ встановлено, що за військовослужбовцями, відрядженими до державних органів, підприємств, установ, організацій, а також державних та комунальних навчальних закладів, зберігаються продовольче, речове та інші види забезпечення, передбачені цією статтею, гарантії та пільги, що надаються за рахунок коштів, призначених у Державному бюджеті України на утримання Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів спеціального призначення та Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України.

Позивач зареєстрований за адресою: ІНФОРМАЦІЯ_2 (ОСОБА_5), буд. № 37 та проходить службу за контрактом в іншій місцевості, перебуває в розпорядженні військового формування, тобто позивач тимчасово відсутній за місцем реєстрації. А, отже, відмова у наданні йому пільг з цих підстав є протиправною.

Крім того, пільги надані позивачу у зв'язку набуттям ним статусу учасника бойових дій, а не з підстав проходження військової служби, яка не може розглядатись як підстава позбавлення цих пільг.

Також, суд апеляційної інстанції не приймає до уваги посилання апелянт, що держава не може забезпечувати водночас грошові компенсації за житло за місцем проходження служби та надавати пільги за іншою адресою (місцем реєстрації військовослужбовця), оскільки останнім не надано суду доказів, що позивач має житло, зареєстрований та постійно проживає за місцем проходження служби, отримує зазначені пільги саме за місцем проходження служби.

Згідно з частинами першою та другою статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

При розгляді справи "Кечко проти України" (заява № 63134/00) Європейський Суд з прав людини зауважив, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм працівникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни до законодавства. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах, доки відповідні положення є чинними (пункт 23 рішення). Суд не прийняв аргумент Уряду України щодо відсутності бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань (аналогічна позиція викладена в рішенні у справі № 59498/00 "Бурдов проти Росії").

Таким чином колегія суддів приходить до висновку, що відмовляючи позивачеві у задоволенні його заяви від 22.10.2018 року, відповідачем не було враховано вищевказані положення чинного законодавства, а тому вказана відмова є протиправною.

Разом з тим, вимога позивача про зобов'язання відповідача призначити йому пільги зі сплати комунальних послуг, як учаснику бойових дій, за адресою: Херсонська область, м. Каховка, вул. Велика Куликовська (ОСОБА_5), буд. № 37 не підлягає задоволенню враховуючи те, що задоволення вимоги у такий спосіб фактично свідчить про переймання на себе судом повноважень відповідних державних органів.

Разом з тим, згідно приписів частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Відповідно до Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сімї, затвердженого Постановою КМУ від 04 червня 2015 р. № 389, право щодо складання списку пільговиків, які мають право на отримання пільг віднесено до повноважень структурних підрозділів з питань соціального захисту населення.

Таким чином, при прийнятті відповідачем рішень про надання пільг окремим категоріям громадян, відповідач діє відповідно до покладених на нього функцій і завдань, у межах власної дискреції, що визначається завданнями та функціями, покладеними на даний орган.

Відповідно до пункту частини 2 цієї норми, у разі задоволення позову, суд може прийняти рішення визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов'язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб'єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно із ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

З огляду на вище викладене, та з урахуванням дискреційних повноважень відповідача на прийняття рішення суд прийшов до висновку про часткове задоволення позовних вимог з застосуванням положень статті 245 КАС України, а саме, обрати належний спосіб захисту, який необхідний для повного відновлення порушеного права шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 22.10.2018 року, з урахуванням висновків суду.

Враховуючи вище викладене, колегія судів приходить до висновку, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного Рішенням було порушено норми процесуального права, а відтак, відповідно до ст.ст. 315, ст. 317 КАС України, - оскаржуване Рішення підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради, - задовольнити частково.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11 січня 2019 року по справі № 540/2302/18, - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_4, - задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради щодо ненадання пільг на оплату житлово-комунальних послуг ОСОБА_4, як учаснику бойових дій.

Зобов'язати Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_4 від 22.10.2018 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом.

В решті позову, - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач ОСОБА_1 Судді ОСОБА_2 ОСОБА_3