Ухвала

від 25.04.2019 по справі 320/903/19

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

25 квітня 2019 року Справа №320/903/19

Суддя Київського окружного адміністративного суду Терлецька О.О.,

при секретарі судового засідання Кравченко Р.О.

за участю:

прокурора - Тітова О.В.,

представника відповідача-1 - ОСОБА_1,

представника відповідача-2 - ОСОБА_2,

представника відповідача-3 - ОСОБА_3,

представників третьої особи - ОСОБА_4, ОСОБА_5,

розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали адміністративної справи за позовом Заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури ОСОБА_6 в інтересах держави до Кагарлицької загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 1, Відділу освіти Кагарлицької РДА Київської області, Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області, третя особа - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Кагарлицької місцевої прокуратури ОСОБА_6 в інтересах держави з позовом до Кагарлицької загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 1, Відділу освіти Кагарлицької РДА Київської області, Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області, третя особа - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кагарлицької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 1 (вул. Паркова,8 м. Кагарлик Київської області, 09201 СДРПОУ 4888361) щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані в акті № 103 планової перевірки, проведеної у період з 20.05.2018 по 04.06.2018 Кагарлицьким районним сектором ГУ ДСНС у Київській області та зобов'язати Кагарлицьку загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 1 (вул. Паркова,8 м. Кагарлик Київської області, 09201 СДРПОУ 4888361) вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки;

- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Кагарлицької районної адміністрації Київської області (пл. Незалежності, 1, м. Кагарлик Київської області, 09201, СДРПОУ 02143695) щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Кагарлицької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 1, що зафіксовані в акті № 103 планової перевірки, проведеної у період з 20.05.2018 по 04.06.2018 Кагарлицьким районним сектором ГУ ДСНС у Київській області та зобов'язати відділ освіти Кагарлицької районної адміністрації Київської області (пл. Незалежності, 1, м. Кагарлик Київської області, 09201, ЄДРПОУ 02143695) вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки;

- визнати протиправною бездіяльність Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області (код ЄДРПОУ 22207291, пл. Незалежності, 1 м. Кагарлик, Київська область, 09201) щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Кагарлицької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 1, що зафіксовані в акті № 103 планової перевірки, проведеної у період з 20.05.2018 по 04.06.2018 Кагарлицьким районним сектором ГУ ДСНС у Київській області та зобов'язати Кагарлицьку районну державну адміністрацію Київської області (код ЄДРПОУ 22207291, пл. Незалежності, м. Кагарлик, Київська область, 09201) вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

Ухвалою Київського окружного адміністративного від 25.02.2019 відкрито загальне позовне провадження в даній адміністративній.

З тексту позовної заяви та пояснень прокурора в судовому засіданні слідує, що Прокурор звертається до суду в порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме - представництво інтересів держави.

Відповідно до ч.4 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України, - суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Прокурором зазначено, що він звертається в порядку ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах (в тому числі касаційне оскарження судових рішень) стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обгрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Крім того, відповідно до пункту 5 статті 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Верховного суду від 19 липня 2018 року в адміністративній справі №822/1169/17.

У судовому засіданні представники відповідачів та третьої особи, відповідаючи на запитання суду вказали на те, що прокуратура не зверталась до них за отриманням відомостей щодо виконання відповідачем-1 припису.

Таким чином в судовому засіданні було спростовано доводи прокуратури щодо встановлення нею державного інтересу у виконанні припису ДСНС, оскільки прокуратура не вчинила ніяких дій по з'ясуванню чи виконувався припис ДСНС.

Окрім того в судовому засіданні представники ДСНС вказали на намір самостійно звернутись до відповідача-1 з позовом про виконання припису з врахуванням того, що припис відповідач-1 частково виконав.

Прокурор в судовому засіданні не спростував правової можливості ДСНС самостійно звернутись до суду щодо виконання припису відповідачем-1.

За таких умов суд приходить до висновку що адміністративна справа за позовом прокурора не може бути розглянута через відсутність (не доведення) у заявника адміністративної дієздатності для звернення з цим адміністративним позовом.

Керуючись статтями 240, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Позовну заяву Заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури ОСОБА_6 в інтересах держави до Кагарлицької загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 1, Відділу освіти Кагарлицької РДА Київської області, Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області, третя особа - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Терлецька О.О.

Дата виготовлення та підписання повного тексту ухвали - 02.05.2019.