Рішення

від 14.05.2019 по справі 817/2046/17

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

14 травня 2019 року м. Рівне №817/2046/17

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Недашківської К.М., за участю: секретаря судового засідання Лютко М.В.; представників позивача - адвоката Андрійчука О.І., адвоката Горюнова І.М., Тіткова Г.М. та Лаврущенка С.О.; представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Сарненської міської ради Рівненської області - не прибув; представників відповідачів - Ясковця О.А. та Басараби О.А.; розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л , за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Сарненської міської ради Рівненської області, до Західного офісу Держаудитслужби та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги.

13 грудня 2017 року Підприємство об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л (далі іменується - позивач) звернулось до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, в якому просив суд: визнати протиправними дій відповідача в частині формування висновків в Акті ревізії від 06.06.2017 №13-17-19-06/20 про завищення Підприємством об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л вартості будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради; визнати нечинним рішення - Вимогу від 16.06.2017 №13-17-19-17/3559 в частині вжиття заходів по відшкодуванню заподіяної шкоди.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 13.02.2018 адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії посадових осіб Держаудитслужби щодо фіксування в Акті від 06.06.2017 №13-17-19-06/20 позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року висновків про те, що Підприємством об`єднання громадян Святобор-Л при складанні та узгодженні договірних цін на виконання будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради, завищено їх вартість на загальну суму 710506 грн. 39 коп., що є сумою витрат, а саме податком на додану вартість у розмірі 20%, які фактично Підприємством об`єднання громадян Святобор-Л у періоді з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року не здійснювались (не нараховувались та не сплачувались); у задоволенні решти вимог - відмовлено (а.с. 135 том 1).

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2018 рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позову, прийнято в цій частині нове рішення про відмову в задоволення позовних вимог, в решті рішення суду першої інстанції залишено без змін (а.с. 227 том 1).

Постановою Верховного Суду від 06.11.2018 постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2018 та рішення Рівненського окружного адміністративного суду 13.02.2018 у справі №817/2046/17 скасовано, справу №817/2046/17 направлено на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду (а.с. 47 том 2).

Заяви по суті справи.

Позовна заява обґрунтована тим, що ПОГ Святобор Л , відповідно до укладених договорів, протягом 2015-2017 років надавало послуги з виконання ремонтно-будівельних робіт для Сарненської міської ради. В період з 10.05.2017 по 06.06.2017 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01.01.2015 по 31.03.2017, якою констатовано наявність фінансових порушень. Позивач не погоджується з встановленими відповідачем 2 висновків про те, що ПОГ Святобор Л , як підрядник, протиправно включало до вартості будівельних робіт суму ПДВ, позаяк фактично витрат по сплаті такого податку до бюджету не несло. Суми ПДВ кваліфіковані Управлінням як завищення вартості ремонтно-будівельних робіт, та відповідно, як збитки. Позивач вказує, що порядок та правила визначення вартості будівництва на всіх його етапах (при складанні інвесторської кошторисної документації, формуванні договірної ціни та проведенні розрахунків) врегульовані ДСТУ Б Д.1.1-1:2013. Відповідно до вказаного нормативного акта, вартість будівельних робіт складається з прямих витрат, які визначаються за ДСТУ-Н Б Д.1.1-2. (п.4.7), та інших витрат, які враховуються у вартості будівництва і визначаються розрахунково (п.4.8). Згідно пп. 4.8.1 п.4.8.ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, до таких витрат належать: загальновиробничі витрати, витрати на зведення та розбирання титульних тимчасових будівель і споруд або пристосування та використання існуючих та новозбудованих будинків, будівель і споруд сталого типу, витрати на виконання будівельних робіт у зимовий період, витрати на виконання будівельних робіт у літній період, інші витрати замовника і підрядних будівельних організацій, пов`язані із здійсненням будівництва, витрати на утримання служби замовника, витрати на підготовку експлуатаційних кадрів, витрати на проектно-вишукувальні роботи та авторський нагляд, кошторисний прибуток, адміністративні витрати будівельних організацій, ризики всіх учасників будівництва, витрати, пов`язані з інфляційними процесами. Крім того, на всіх етапах будівництва до розрахунку вартості об`єкта будівництва включаються встановлені чинним законодавством податки, збори, обов`язкові платежі, не враховані складовими вартості будівництва. Розмір цих витрат визначається виходячи з норм і бази для їх нарахування, встановлених законодавством (пп.6.1.5.1, 6.2.13, 6.3). ПДВ було передбачено інвесторською кошторисною документацією, а тому при формуванні вартості ремонтно-будівельних робіт правомірно включалося підрядником до ціни таких робіт. ПОГ Святобор Л є зареєстрованим платником ПДВ, і при цьому, як підприємство, що забезпечує працевлаштування інвалідів користується пільгами в оподаткуванні. Суть податкової пільги з ПДВ полягає в тому, що підприємство нараховану суму ПДВ не сплачує до бюджету, а за лишає в своєму розпорядженні і використовує за цільовим призначенням. Держаудитслужба не розуміючи суті і змісту такої податкової пільги трактує її як право не нараховувати ПДВ на вартість відповідних робіт, а тому й помилково вважає ціну робіт, які виконувались ПОГ Святобор Л для Сарненської міської ради завищеною. Відтак, позивач просив суд задовольнити позовні вимоги повністю.

Відзив на позовну заяву обґрунтовано тим, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права та обов`язки для позивача. У даному випадку оскаржувана вимога не підлягає оскарженню позивачем, про що зазначено у рішеннях Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у справах №814/3964/15 від 30.01.2018, №822/2087/17 від 20.02.2018, №826/18946/14 від 22.05.2018, №810/4712/14 від 25.05.2018. Відповідач 2 вказує, що на виконання ухвал Рівненського міського суду 28.04.2017 у справі №569/3246/17 (з врахуванням ухвали від 11.05.2017) від 29.05.2017 у справі № 569/8208/17, звернень слідчого управління Головного управління Національної поліції в Рівненській області, працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Piвненській області проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01.01.2015 по 31.03.2017. Ревізією використання Сарненською міською радою бюджетних коштів на оплату для ПОГ Святобор Л за виконані будівельно-монтажні роботи встановлено, що у ревізійному періоді Сарненською радою на підставі 9 укладених договорів підряду по капітальному ремонту (реконструкції) покрівлі житлових будинків, по капітальному ремонту тротуару, за рахунок коштів бюджету розвитку (спеціального фонду) здійснено для ПОГ Святобор Л оплату на загальну суму 4277438,36 грн., у тому числі ПДВ 712906,39 грн. Ціна договорів визначена, як динамічна. Під час контрольного заходу встановлено, що ПОГ Святобор Л наданий дозвіл на право користування пільгами з оподаткування на підставі п.142.1 ст.142 розділу III Податок на прибуток підприємств Податкового кодексу України, п.8 підрозділу 2 розділу XX Перехідні положення Податкового кодексу України. Зустрічною звіркою, проведеною у ПОГ Святобор Л встановлено, що у відповідний період часу вказане підприємство користувалося пільгою з оподаткування за нульовою ставкою. Таким чином, ПОГ Святобор Л при складанні та узгодженні договірних цін на виконання ремонтно-будівельних робіт для Сарненської міської ради, на стадії укладання, виконання договорів завищено їх вартість на суму витрат (податок на додану вартість розмірі 20%), які фактично ПОГ Святобор Л у період з 01.01.2015 по 31.03.2017 не здійснювались (не нараховувались та не сплачувались), що в подальшому призвело до завищення вартості виконаних робіт у актах приймання виконаних будівельних робіт за формою КБ-2в та довідках про вартість виконаних будівельних робіт та витрати форми №КБ-3, на загальну суму 710506,39 грн., чим порушено п.5.8.16, п. 6.3.1, п. 6.3.2.1, п. 6.3.2.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, ч. 1 ст. З Закону України Про бухгалтерський облік і фінансову звітність в Україні . Відповідач 2 просив суд відмовити позивачу у задоволенні позову.

30 листопада 2018 року справа №817/2046/17 надійшла до Рівненського окружного адміністративного суду.

Ухвалою суду від 03.12.2018 адміністративну справу прийнято до провадження та призначено розгляд справи за правилами загального позовного провадження у підготовчому засіданні на 17.01.2019.

Ухвалою суду від 17.01.2019 судом вирішено питання щодо визначення складу учасників справи; постановлено розгляд справи провадити за позовними вимогами Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л , за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Сарненської міської ради Рівненської області, до Західного офісу Держаудитслужби та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про визнання протиправними дій в частині формування висновків в Акті ревізії від 06.06.2017 №13-17-19-06/20 про завищення Підприємством об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л вартості будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради; визнання нечинним рішення - Вимоги від 16.06.2017 №13-17-19-17/3559 в частині вжиття заходів по відшкодуванню заподіяної шкоди.

Також, ухвалою суду від 17.01.2019 розгляд справи відкладено на 07.02.2019 в порядку пункту 2 частини 2 статті 181 КАС України.

Підготовче засідання, призначене на 07.02.2019, відкладено за клопотанням представника позивача на 26.02.2019.

У підготовчому засіданні 26.02.2019 судом оголошено перерву до 15.03.2019 з метою надання учасниками справи заяв по суті справи.

Ухвалою суду від 15.03.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

У судове засідання прибули представники позивача та просили суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

До суду також прибули представники відповідачів, заперечили проти позову та просили суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, належним чином повідомлена про дату, час і місце розгляду справи, у судове засідання не прибула та не повідомила суд про причини неявки.

На підставі статей 243, 250 КАС України, вступна та резолютивна частини рішення проголошені у судовому засіданні 14.05.2019.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд при вирішенні справи керується принципами верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин, гласності і відкритості адміністративного процесу.

Розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд

В С Т А Н О В И В:

На виконання ухвал Рівненського міського суду Рівненської області від 28.04.2017 у справі №569/3246/17 (а.с. 70 том 2) (з урахуванням ухвали від 11.05.2017 у справі №569/3246/17 (а.с. 67 том 2)), від 29.05.2017 у справі №569/8208/17 (а.с. 68 том 2), звернень слідчого управління Головного управління Національної поліції в Рівненській області від 03.05.2017 №4207/24/02-2017 та від 29.05.2017 №4902/24-2017, на підставі направлень від 05.05.2017 №№186, 187 (а.с. 175, 176 том 2), інспекторами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради, за результатами якої складено Акт Позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01.01.2015 по 31.03.2017 від 06.06.2017 №13-17-19-06/20 (далі іменується - Акт ревізії) (а.с. 63 том 1).

Актом ревізії встановлено завдання Підприємством об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л матеріальної шкоди (збитків) Сарненській міській раді на загальну суму у розмірі 710506 грн. 39 коп.

В межах ревізії відповідачем 2 проведено зустрічну звірку Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л , за наслідками якої складено Довідку зустрічної звірки щодо документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між Підприємством об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л та Сарненською міською радою за період з 01.01.2015 по 31.03.2017, від 29 травня 2017 року №13-17-19-08/75 (далі іменується - Довідка зустрічної звірки) (а.с. 95 том 1).

Ревізією встановлено, що Підприємство об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л при складанні та узгодженні договірних цін на виконання будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради на стадії укладання, виконання договорів на виконання робіт по капітальному ремонту покрівель житлових будинків, на виконання робіт із реконструкції покрівель житлових будинків; на придбання товару; на виконання робіт із капітального ремонту тротуару завищило їх вартість на суму витрат (податок на додану вартість у розмірі 20 %), які фактично у період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року позивачем не здійснювались (не нараховувалися та не сплачувалися), що призвело до завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 710506 грн. 39 коп. та заподіяння збитків Сарненській міській раді на відповідну суму.

16 червня 2017 року контролюючий орган (відповідач 2) направив Сарненській міській раді Рівненської області лист Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства за №13-17-19-17/3559 (далі іменується - Вимога), в якому вимагало усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку (а.с. 10 том 1).

На виконання Вимоги, Сарненська міська рада Рівненської області звернулася до Господарського суду Рівненської області з позовом до Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л про зобов`язання відшкодувати матеріальну шкоду, визначивши Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.

Рішенням Господарського суду Рівненської області від 25.09.2017 у справі №918/519/17 позов задоволено повністю.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду у справі №918/519/17 від 18.12.2017 апеляційну скаргу Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л на рішення Господарського суду Рівненської області від 25.09.2017 задоволено; рішення Господарського суду Рівненської області від 25.09.2017 скасовано; ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову Сарненської міської ради Рівненської області - відмовлено (а.с. 148 том 2).

Постановою Вищого господарського суду України від 24.05.2018 у справі №918/519/17 касаційну скаргу Сарненської міської ради Рівненської області залишено без задоволення; постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 18.12.2017 - без змін (а.с. 143 том 2).

Вважаючи дії контролюючого органу протиправними в частині формування висновків в Акті ревізії про завищення Підприємством об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л вартості будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради, та вказуючи на протиправність Вимоги, позивач звернувся до суду з позовом.

Перевіривши правову та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб`єктом владних повноважень в основу оскаржуваного рішення - Вимоги та дій, на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку; суд зазначає наступне.

Щодо позовної вимоги про визнання дій відповідача 2 протиправними в частині формування висновків в Акті ревізії, суд зазначає, що такі вимоги не підлягають задоволенню за наступних підстав.

Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі іменується - Закон України №2939-XII) визначено головні завдання органу державного фінансового контролю.

Одним із видів державного фінансового контролю, згідно із Законом України №2939-XII, є інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону України №2939-XII).

Змістом пункту п`ятого частини п`ятої, частини сьомої статті 11 Закону України №2939-XII визначено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться, серед іншого, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю. Позапланові виїзні ревізії суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені цим Законом до підконтрольних установ, проводяться органами державного фінансового контролю за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Порядок взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затверджено наказом Голови КРУ України, МВС України, СБУ, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53 (далі іменується - Порядок взаємодії).

Відповідно до пункту 2.1 Порядку взаємодії органи ревізійної служби проводять позапланові виїзні ревізії за зверненнями правоохоронних органів за місцезнаходженням об`єкта контролю відповідно до Закону та Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі іменується - Порядок №550).

Відтак, при оцінці правомірності дій органу Держаудитслужби щодо проведення позапланової виїзної ревізії визначальне значення має перевірка наявності підстав для проведення такої перевірки, визначених статтею 11 Закону України №2939-XII та дотримання контролюючим органом порядку проведення такої ревізії, визначеного Порядком взаємодії та Порядком №550.

Суд зазначає, що позовна заява не містить жодних обґрунтувань щодо порушення відповідачем 2 порядку проведення ревізії чи доводів про незаконність підстав для проведення ревізії.

Вказана група обставин не є спірною у цій справі, про що зазначив Верховний Суд в постанові від 06.11.2018 у справі №817/2046/17.

За правилами частини 2 статті 47 КАС України, у разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею.

Відповідно до частини 3 статті 47 КАС України, зміна предмета або підстав позову при новому розгляді справи допускається в строки, встановлені частиною першою цієї статті, лише у випадку, якщо це необхідно для захисту прав позивача у зв`язку із зміною фактичних обставин справи, що сталася після закінчення підготовчого засідання, або, якщо справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи.

З даного приводу суд зазначає, що після направлення адміністративної справи на новий розгляд, позивач не подавав до суду заяву про зміну предмета або підстав позову. Відтак, предмет та підстави позову визначаються за первинною редакцією позовної заяви. Додаткові письмові пояснення позивача по суті заявленого позову (а.с. 108 том 2) жодним чином не являються заявою про зміну предмета або підстав позову.

Таким чином, позовна вимога про визнання дій відповідача 2 протиправними в частині формування висновків в Акті ревізії не підлягає задоволенню.

Щодо позовної вимоги про визнання нечинною Вимоги від 16.06.2017 №13-17-19-17/3559, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України №2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до статті 2 Закону України №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Тобто, існує три форми фінансового контролю: фінансовий аудит (стаття 3 Закону України №2939-XII), перевірки державних закупівель (стаття 5 Закону України №2939-XII) та інспектування (стаття 4 Закону України №2939-XII).

За приписами статті 4 Закону України №2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 1 Порядку №550, цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (пункт 2 Порядку №550).

У пункті 3 Порядку №550 міститься визначення поняття: акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок (пункт 35 Порядку №550).

Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 10 Закону України №2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

За правилами пункту 46 Порядку №550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

З аналізу наведених норм вбачається, що за результатами ревізії складається акт із зазначенням опису порушень, та в подальшому формується обов`язкова до виконання вимога, яка спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

За своєю правовою суттю вимога контролюючого органу є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує правові наслідки для особи, щодо якої спрямована така вимога; зобов`язує підконтрольну установу вчиняти певні дії.

На переконання суду, обов`язкова до виконання Вимога про усунення порушень є актом індивідуальної дії та стосується, у даному випадку, виключно Сарненської міської ради Рівненської області.

Суб`єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов`язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Відповідно до пункту 19 частини 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом особи, якої стосується такий акт.

Оскаржуване позивачем рішення суб`єкта владних повноважень - Вимога, являється правим актом індивідуальної дії - актом одноразового застосування норм права, дію якого поширено на конкретну особу (тобто є персоніфікованим) та має ряд ознак: містить виражений правозастосовний характер; містить чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Оскільки спірна Вимога являється за своєю суттю рішенням суб`єкта владних повноважень - актом індивідуальної дії, тому право на її оскарження в судовому порядку належить адресату - Сарненській міській раді Рівненської області, а не позивачу по справі - Підприємству об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л .

Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте (постанова Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 (Справа №800/414/17 (П/9901/77/18), провадження N 11-106заі18)).

Таким чином, позивач - Підприємство об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л не є особою, якій скеровано рішення суб`єкта владних повноважень - акт індивідуальної дії - Вимогу, яка може оскаржувати такий акт в судовому порядку.

Разом з тим, суд зазначає, що Вимога контролюючого органу прийнята за наслідками позапланової виїзної ревізії, яка проводилася в межах кримінального провадження.

Положення пунктів 5.8-5.9 Порядку взаємодії, а також пункту 48 Порядку №550 визначають особливості реалізації повноважень контролюючих органів за наслідком проведення ревізій за зверненнями правоохоронних органів.

Так, у разі проведення ревізії, зокрема на підставі звернення правоохоронних органів, на підставі рішення суду матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. У пункті 5.9 Порядку взаємодії деталізовано, що одночасно з прийняттям рішень щодо кожного матеріалу ревізії правоохоронний орган у межах компетенції вирішує питання про усунення порушень законодавства та/або відшкодування матеріальної шкоди (збитків) і вживає заходів щодо усунення причин і умов, які сприяли їх учиненню.

Відтак при проведенні позапланової ревізії за зверненням правоохоронних органів, в межах кримінального провадження, органи Держаудитслужби не приймають вимог про усунення порушень, такі повноваження надані безпосередньо правоохоронним органам, і здійснюються в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Тобто, відповідач 2 не мав жодних правових підстав для винесення оскаржуваної Вимоги.

Щодо доводів позивача про те, що Вимога порушує його права та інтереси, оскільки визначає суму завданої позивачем шкоди (збитків), суд зазначає наступне.

За правилами частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Тобто, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, оскільки право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає, оскільки звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Враховуючи наведене, обов`язковою умовою захисту в адміністративному суді прав, свобод, інтересів фізичних або юридичних осіб є одночасна наявність двох факторів: існування публічно-правових відносин між позивачем - фізичною (юридичною) особою та відповідачем - суб`єктом владних повноважень; наявність факту порушень прав, свобод, інтересів позивача, вчинених або допущених відповідачем у таких правовідносинах.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Суд зазначає, що в ході проведення ревізії та оформлення її результатів публічно-правові відносини виникли саме між Сарненською міською радою Рівненської області (підконтрольний суб`єкт) та Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, як суб`єктом владних повноважень - контролюючим органом.

Натомість, у даному випадку, позивач використав своє право на ефективний засіб (спосіб) юридичного захисту в межах судової справи №918/519/17 за позовом Сарненської міської ради Рівненської області до Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л про зобов`язання відшкодувати матеріальну шкоду, визначену спірною Вимогою (Рішення Господарського суду Рівненської області від 25.09.2017; постанова Рівненського апеляційного господарського суду від 18.12.2017; постанова Вищого господарського суду України від 24.05.2018).

Таким чином, позов в частині визнання нечинною Вимоги від 16.06.2017 не підлягає задоволенню через безпідставність та необґрунтованість.

За приписами статті 19 Конституції України від 28.06.1996 №254к/96-ВР, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Дослідивши наявні в матеріалах справи допустимі та належні докази у їх сукупності та заслухавши пояснення представників сторін, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат в порядку статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Адміністративний позов Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) Святобор-Л (34503, Рівненська область, місто Сарни, вулиця Яворницького, 2/1; код ЄДРПОУ 38439980), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Сарненської міської ради Рівненської області (34500, Рівненська область, місто Сарни, вулиця Широка, 31; код ЄДРПОУ 04057770) до Західного офісу Держаудитслужби (79000, місто Львів, вулиця Костюшка, 8; код ЄДРПОУ 40479801) та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (33028, місто Рівне, вулиця Міцкевича, 14; код ЄДРПОУ 40479801) про визнання протиправними дій та визнання протиправною і скасування вимоги - залишити без задоволення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 16 травня 2019 року.

Суддя Недашківська К.М.