Постанова

від 16.05.2019 по справі 821/925/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2019 року

Київ

справа №821/925/18

адміністративне провадження №К/9901/845/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Кравчука В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (суддя Гомельчук С.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року (головуючий суддя Градовський Ю.М, судді: Крусян А.В., Яковлєв О.В.) у справі №821/925/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі по тексту - позивачі) звернулися до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі по тексту - відповідач), в якому просили:

- визнати протиправною відмову відповідача у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1.6623 га (кадастровий № НОМЕР_1 ) та ОСОБА_1 площею 1.9709 га (кадастровий № НОМЕР_1 ) на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області, викладену в формі наказу від 19 січня 2018 року №9/0/7-18;

- зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1.6623 га (кадастровий № НОМЕР_1 ) та ОСОБА_1 площею 1.9709 га (кадастровий НОМЕР_2 ) на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1.6623 га (кадастровий № НОМЕР_1 ) та ОСОБА_1 площею 1.9709 га (кадастровий НОМЕР_2 ) на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області, викладену в формі наказу від 19 січня 2018 року №9/0/7-18. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1.6623 га (кадастровий № НОМЕР_1 ) та ОСОБА_1 площею 1.9709 га (кадастровий НОМЕР_2 ) на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області, з урахуванням правової оцінки спірних правовідносин, наданої судом в мотивувальній частині даного рішення. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишено без задоволення. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задоволено частково. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1,6623 га (кадастровий НОМЕР_2 ) та ОСОБА_1 площею 1,9709 га (кадастровий НОМЕР_2 ) на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області та відмову у задоволенні інших вимог скасовано. Прийнято в цій частині нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність задоволено. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1,6623 га (кадастровий НОМЕР_2 ) та ОСОБА_1 площею 1,9709 га (кадастровий НОМЕР_2 ) на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що наказом Головного управління Держземагенства у Херсонській області №21-1196/18-14-СГ від 27 серпня 2014 року ОСОБА_2 , ОСОБА_1 наданий дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення, розташованих за межами населених пунктів на території Музиківської сільської ради Білозерськогорайону Херсонської області, для ведення особистого селянського господарства (а.с.20).

Визначені наступні кадастрові номера земельних ділянок: ОСОБА_2 площею 1.6623га., кадастровий номер НОМЕР_1 ; ОСОБА_1 площею 1.9709га., кадастровий номер НОМЕР_2 .

Відділом Держземагенства у Білозерському районі Херсонської області ГУ Держземагенства у Херсонській області 11 листопада 2014 року складено висновок №556 Про погодження документації із землеустрою .

Після отримання вказаних документів, позивачі неодноразово у 2014-2017 роках звертались до відповідача із заявами про затвердження проекту землеустрою, однак листами №19-21-0.102-2472/15-14-СГ від 17 грудня 2014 року, №19-21-7777.102-550/42-15-СГ від 07 серпня 2015 року, №С-179/0-160/29-15 від 01 грудня 2015 року, №КО-4049/0-950/6-16-СГ від 06 червня 2016 року їм було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою з різних підстав.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, по справі №821/1262/16 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 площею 1.6623 га, кадастровий номер НОМЕР_1 , та ОСОБА_1 площею 1.9709 га, кадастровий номер НОМЕР_2 , на території Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області, викладену в листі-відповіді за №КО-4049/0-950/6-16-СГ від 06 червня 2016 року. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення відповідних земельних ділянок у власність ОСОБА_2 та ОСОБА_1

З огляду на вказані судові рішення, позивачі у січні 2017 року звернулися до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок, проте листом №С-35/0-117/6-17 від 13 січня 2017 року Головне управління Держгеокадастру в Херсонській області знову відмовило у затвердженні проекту землеустрою з підстав того, що строки погодження проекту землеустрою з відділом Держземагенства у Білозерському районі Херсонської області закінчились.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 17 липня 2017 року у справі №821/396/17 вдруге визнано протиправною відмову Головного управління в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення позивачам у власність спірних земельних ділянок, зобов`язано відповідача повторно розглянути клопотання позивачів про затвердження проекту.

Наказом Головного управління Держгеокадасту у Херсонській області №9/0/7-18 від 19 січня 2018 року позивачам відмовлено в затверджені проекту землеустрою у зв`язку із закінченням терміну надання на затвердження до Головного управління погодженого проекту землеустрою (а.с.19).

Визнання протиправною відмови відповідача у затвердженні проекту землеустрою та зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок і було предметом даного позову.

Задовольняючи частково вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що чинне законодавство не містить такої підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки як закінчення терміну надання на затвердження до Головного управління погодженого проекту землеустрою. Суд вказав на те, що відповідно до судових рішень саме протиправна бездіяльність відповідача призвела до закінчення терміну надання на затвердження Головного управління погодженого проекту землеустрою, строк дії якого закінчився саме з вини суб`єкта владних повноважень. Суд першої інстанції відхилив посилання відповідача на те, що спірні земельні ділянки передано у комунальну власність Музиківської сільської ради, оскільки відповідно до листа вказаної сільської ради зазначені земельні ділянки із державної власності у комунальну власність не передавались. Разом з тим, суд першої інстанції вказав на те, що зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення є формою втручання в його дискреційні повноваження, а тому належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути подані позивачами клопотання.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог та приймаючи нове рішення, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про протиправність дій відповідача щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення позивачам земельних ділянок. Разом з тим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що належним способом захисту порушених прав позивачів, з огляду на неналежне виконання відповідачем судових рішень, буде саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області затвердити відповідні проекти землеустрою.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди не взяли до уваги те, що на виконання розпорядження КМУ від 31 січня 2018 року №60-р відповідач наказом від 21 грудня 2018 року №4549-СГ Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність земельні ділянки (кадастрові номери НОМЕР_1 , НОМЕР_2 ) передав у комунальну власність Музиківської сільської об`єднаної територіальної громади, з огляду на що у Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області відсутні правові підстави для затвердження відповідної документації та розпорядження відповідними земельними ділянками. Наголошено на дискреційності наданих їм повноважень.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України Про землеустрій .

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Відповідно до частини восьмої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

Частиною дев`ятою статті 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина десята статті 118 ЗК України).

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

В межах даного адміністративного спору суди правильно встановили, що позивачі неодноразово зверталися із заявами до відповідача щодо затвердження проекту землеустрою раніше, а саме: з 2015 року, на які відповідачем листами від 07 серпня 2015 року, 01 грудня 2015 року та 06 червня 2016 року було відмовлено в затвердженні проекту землеустрою. Вказану відмову від 06 червня 2016 року визнано протиправною Херсонським окружним адміністративним судом у постанові по справі №821/1262/16 від 06 жовтня 2016 року та зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою. Крім того, суди врахували і відмову відповідача від 13 січня 2017 року № С-35/0-117/6-17 на заяву позивачів від 03 січня 2017 року, яку визнано протиправною рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 липня 2017 року в справі №821/396/17.

Наказом Головного управління Держгеокадасту у Херсонській області №9/0/7-18 від 19 січня 2018 року позивачам втретє відмовлено в затвердженні проекту землеустрою у зв`язку із закінченням терміну надання на затвердження до Головного управління погодженого проекту землеустрою .

Слід зауважити, що зазначена у наказі підстава для відмови вже була досліджена судами в межах справи №821/396/17 і встановлено, що строк дії висновку про погодження документації із землеустрою №556 від 11 листопада 2014 року збіг не з вини позивачів, а через протиправну бездіяльність відповідача, на що правильно вказали суди попередніх інстанцій.

Крім того, суди не взяли до уваги посилання відповідача на передачу спірних земельних ділянок Музиківській сільській раді в комунальну власність, у зв`язку з чим, на даний час відповідач не має повноважень щодо розпорядження відповідними земельними ділянками, оскільки матеріали справи містять лист Музиківської сільської ради, в якому сільська рада посилаючись на акт приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної власності в комунальну власність, зазначає, що спірні земельні ділянки в наведеному акті відсутні. Отже, твердження відповідача щодо передачі відповідних земельних ділянок сільській раді є недостовірними та безпідставними, з чим погоджується суд касаційної інстанції.

Колегія суддів також відхиляє доводи відповідача, викладені в касаційній скарзі, про передачу спірних земельних ділянок відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області від 21 грудня 2018 року №4549-СГ Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність земельні ділянки (кадастрові номери НОМЕР_1 , НОМЕР_2 ) передано у комунальну власність Музиківської сільської об`єднаної територіальної громади, з огляду на приписи частини 2 статті 341 КАС України.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може . При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16.

У межах даної справи, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Суд касаційної інстанції доходить до висновку, що відповідач в межах даної справи втретє протиправно надав позивачам формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством на етапі затвердження проекту землеустрою.

Оскільки процес надання позивачу відмов у затвердженні проекту землеустрою з формальних підстав може бути досить тривалим, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою, на що правильно вказав суд апеляційної інстанції.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі №808/3082/17, від 31 січня 2019 року у справі №815/2488/17, від 06 березня 2019 року у справі №1640/2592/18.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року у нескасованій частині та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року у справі №821/925/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду