Постанова

від 04.06.2019 по справі 1340/5565/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 червня 2019 рокуЛьвів№ 857/4341/19

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.

суддів Гінди О.М., Заверухи О.Б.

за участі секретаря судового засідання Пильо І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (суддя Сакалош В.М., м. Львів, повний текст судового рішення складено 11 березня 2019 року) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Грейн Ленд до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправними дій, скасування припису,-

ВСТАНОВИЛА:

Товариство з обмеженою відповідальністю Грейн Ленд звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, у якому просило: визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області в особі державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Олійника І. Л. щодо проведеної 31.08.2018 стосовно ТОВ Грейн Ленд перевірки на предмет дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельними ділянками: 6122688400:01:001:1065, 6122688400:01:001:1069, 6122688400:01:001:1059, 6122688400:01:001:1060, 6122682800:01:001:0742 та за наслідком цього визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області в особі державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Олійника І. Л. щодо складення Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою від 31.08.2018 №631-ДК/808/АП/09/01/-18 й Розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки в розмірі 32 543 грн. 00 коп.; визнати протиправним та скасувати складений Головним управління Держгеокадастру у Тернопільській області в особі державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Олійника І. Л. Припис від 31.08.2018 №631-ДК/482/ПР/03/01/-18. На підтвердження позовних вимог, позивач покликається на те, що відповідачем не дотримано порядку проведення перевірки визначеного Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон №877-V), зокрема, порушено встановлені законодавством вимоги щодо порядку здійснення державного нагляду (контролю); порушено порядок оформлення розпорядчих документів (без інформування та участі позивача чи його уповноваженого представника, без ознайомлення їх з наказом на проведення перевірки, без видання посвідчення направлення на проведення перевірки). Всі ці порушення, на думку позивача, свідчать про незаконність дій посадової особи, яка здійснювала перевірку, та висновків такої перевірки, які сформульовані у відповідному акті, відповідно сама перевірка, а також прийняті за її результатом рішення не відповідають вимогам закону та грубо порушують права позивача.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у справі №1340/5565/18 заявлений позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скаргивказує, що судом першої інстанції безпідставно не надано належної правової оцінки Акту перевірки додержання Головним управління Держгеокадастру у Тернопільській області вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності ТОВ Грейн Ленд від 28.12.2018 №39/159-К-2018, у якому комісія Сектору ДРС у Тернопільській області дійшла висновку, що порушень законодавства в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не виявлено. Крім цього, звертає увагу апеляційного суду на те, що договори оренди на земельні ділянки, щодо яких відповідачем проводилась перевірка, не укладені і право оренди на них відповідно до Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень не оформлено, що порушує вимоги статей 125, 126 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Разом з тим, вважає, що суд першої інстанції всупереч вимог КАС України протокольною ухвалою від 28 лютого 2019 року закрив підготовче засідання та призначив розгляд справи по суті в цей же день, чим порушив право відповідача на участь у судовому засіданні під час розгляду справи по суті.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Учасники справи, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 КАС України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, маючи в силу обов'язків відповідну правову обізнаність щодо порядку та процедури проведення перевірок дотримання земельного законодавства, здійснив перевірку з порушенням вимог Закону № 877-V щодо підстав та порядку проведення перевірки, внаслідок чого є підстави для визнання протиправними рішень, прийнятих за результатами такої перевірки.

Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про правильне застосування норм матеріального та процесуального права та повне з'ясування обставин справи судом першої інстанції з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській областівід 24.07.2018 №497-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності , із змінами внесеними наказом Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 21.08.2018 №631-ДК Про внесення змін до наказу від 24.07.2018 №497-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності , призначено у період з 24.07.2018 по 31.08.2018 проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об'єктів перевірки, на території Ренівської сільської ради Зборівського району Тернопільської області, за кадастровими номерами: 6122688400:01:001:1065 площею 16,7168 га, 6122688400:01:001:1069 площею 10,4034 га, 6122688400:01:001:1059 площею 4,4878 га, 6122688400:01:001:1060 площею 5,1314 га, та на території Городищенської сільської ради Зборівського району Тернопільської області, за кадастровим номером 6122682800:01:001:0742 площею 17,6315 га.

31.08.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській областіОлійникомІ.Л. проведена перевірка з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об'єктів перевірки за кадастровими номерами: 6122688400:01:001:1065, 6122688400:01:001:1069, 6122688400:01:001:1059, 6122688400:01:001:1060на території Ренівської сільської ради Зборівського району Тернопільської області та 6122682800:01:001:0742на території Городищенської сільської ради Зборівського району Тернопільської області, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №631-ДК/808/АП/09/01/-18. В акті перевірки, зокрема, зазначено, що земельні ділянки державної власності сільськогосподарського призначення за кадастровими номерами 6122688400:01:001:1065 площею 16,7168 га, 6122688400:01:001:1069 площею 10,4034 га, 6122688400:01:001:1059 площею 4,4878 га, 6122688400:01:001:1060 площею 5,1314 га, які розташовані за межами населеного пункту на території Ренівської сільської ради Зборівського району Тернопільської області частково самовільно зайняті на загальну площу 22,1192 га ТОВ Грейн Ленд , оскільки суміжні земельні ділянки приватної форми власності для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (земельні частки (паї) перебувають в оренді ТОВ Грейн Ленд і обробляються однотипно. Договори оренди на вказані земельні ділянки не укладені та право оренди не оформлено відповідно до Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень , що порушує вимоги статей 125, 126 Земельного кодексу України. Земельна ділянка державної власності сільськогосподарського призначення за кадастровим номером 6122682800:01:001:0742 площею 17,6315 га на території Городищенської сільської ради Зборівського району Тернопільської області не використовується (на момент проведення перевірки забур'янена).

На підставі акта перевіркидержавним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Олійником І.Л. на ім'я керівника ТОФ Грейн Ленд винесено припис від 31.07.2018 №631-ДК/482/ПР/03/01/-18, яким позивача зобов'язано усунути порушення земельного законодавства до 30.09.2018.

Також, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Олійником І.Л. складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки у розмірі на суму 32 543 грн. 00 коп. та повідомлення про виклик для складення протоколу про адміністративне правопорушення від 31.08.2018 №631 -ДК/0226/04/01/-18, які скеровані на адресу позивача.

Позивач, вважаючи, що такі дії відповідача порушують його права на захист від неправомірних дій суб'єкта владних повноважень, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом, який визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля є Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель (далі - Закон №963-IV).

Відповідно до статті 2 Закону №963-IV (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону №963-IVорганом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення №15), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Отже, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону №963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 цього ж закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону №963-IV встановлені повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, які, мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодовикористання та охорони земель;давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку я допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Враховуючи вищезазначене, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом обстеження земельних ділянок, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, перевіряти документи щодо використання та охорони земель, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Проте, Закон №963-IV не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру, хоча надає відповідачам в рамках здійснення державного контролю повноважень на проведення перевірок.При цьому, підстави та порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9 - 10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132був затверджений Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства , але вказаний наказ визнаний таким, що втратив чинність, відповідно до Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017.

Крім того, КМУ видав Розпорядження від 10.03.2017 №169 Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади , яким скасовані накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як такі, що не відповідають Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , за переліком згідно з додатком 1, у якому зазначений наказ Мінагрополітики від 25.02.2013 №132. Розпорядження КМУ набрало законної сили 21.05.2017. Вказане розпорядження КМУ свідчить про те, що накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо здійснення державного нагляду (контролю) повинні відповідати Закону №877-V.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону №877-V.

Так колегія суддів Верховного Суду у постанові від 10 липня 2018 року у справі №818/1511/17 дійшла до висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 №104 та від 12.07.2012 №424, порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону №877-V. Вказана правова позиція в силу приписів частини п'ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України Про судоустрій і статус суддів враховується апеляційним судом під час вирішення наведеного спору.

Таким чином, правовий висновок Верховного Суду у сукупності з положеннями Розпорядження від 10.03.2017 №169-р, яким скасовані накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як такі, що не відповідають Закону №877-V, свідчить про те, що контролюючі органи при здійснення державного нагляду (контролю) у будь-якому випадку зобов'язані дотримуватися вимог Закону України №877-V.

Така ж правова позиція підтримана Верховним Суд у постанові від 10 січня 2019 року у справі №823/922/17.

Виключення встановлені самим Законом №877-V, статтею 2 якого визначена сфера його дії. Дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Тобто при здійсненні державного нагляду (контролю) у галузі земельних відносин органи державного нагляду (контролю) повинні керуватися Законом України №877-V.

Враховуючи викладене, суд вважає обґрунтованими доводи позивача та безпідставним, твердження представника відповідача, що Закон №877-V не розповсюджується на діяльність органів Держгеокадастру. Неспроможним є також твердження представника відповідача, що вказаним Законом №877-V органи Держгеокадастру не керуються, оскільки об'єктом перевірки є саме земельні ділянки, а не суб'єкти господарювання, які здійснюють діяльність, у тому числі з використанням земельної ділянки. Апеляційний суд вважає, що перевірити об'єкт - земельну ділянку, яка знаходиться у власності або користуванні суб'єкта господарювання, з метою встановлення її використання у відповідності до норм земельного законодавства неможливо без здійснення перевірки суб'єкта господарювання в частині що стосується земельної ділянки.

Частиною четвертою статті 4 Закону №877-V визначено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Частиною першою статті 6 Закону №877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів, якими є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Частиною другою статті 6 Закону №877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) (частина третя статті 6 Закону №877-V).

За правилами статті 7 Закону №877-V визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Зокрема, припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів доходить таких висновків: аналізованими нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема, позапланових, в тому числі й тих, що проводяться на підставі судового рішення. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб'єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини п'ятої статті 7 Закону №877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2019 року у справі №813/3201/17, та в постанові від 10 січня 2019 року у справі №823/922/17, які в силу приписів частини п'ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України Про судоустрій і статус суддів враховуються апеляційним судом під час вирішення наведеного спору.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, в наказі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 24.07.2018 №497-ДКу якості підстави для здійснення перевірки зазначена службова записка головного спеціаліста відділу організації, планування та аналізу інспекторської діяльності Управління з контролю за використанням та охороною земель Ткачук Т.С.

Однак, частина перша статті 6 Закону №877-V не містить такої підстави для здійснення позапланового заходу як службова записка посадової особи контролюючого органу.

Таким чином, очевидним є те, що позаплановий захід був призначений відповідачем за відсутності передумов, обов'язкова наявність яких передбачена статтею 3 Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , що був чинним на момент винесення наказу про призначення перевірки.

Крім цього, як свідчать складені відповідачем документи, зокрема, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №631-ДК/808/АП/09/01/-18 перевірка дотримання вимог земельного законодавства проведена у відсутності керівника ТОВ Грейн Ленд чи його представника. Наведені обставини є порушенням частини одинадцятої статті 4 Закону №877-V, що є самостійною підставою для визнання протиправними дій щодо проведення перевірки.

Також матеріалами справи встановлено та сторонами не заперечується, що посвідчення (направлення) на перевірку не видавались, тому, і не могли бути вручені суб'єкту господарювання. Наведене є порушенням порядку проведення перевірки та свідчить про протиправність дій інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель.

Судом апеляційної інстанції встановлено те, що відповідач позбавив можливості позивача бути присутнім при складенні акта перевірки, ознайомитись з актом та висловити заперечення щодо акта, які є невід'ємною частиною акта перевірки.

Встановлені вище порушення порядку проведення перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель не можуть залишатись без належного реагування, оскільки свідчать про протиправність дій відповідача в ході проведення перевірки. Враховуючи наведене, апеляційним судом встановлено те, що під час призначення і проведення перевірки відповідач діяв всупереч повноваженням, не на підставі законодавства, не у спосіб визначений Законом.

Судова колегія наголошує, що реалізація повноважень органами Держгеокадастру щодо здійснення державного контролю повинна відбуватися у спосіб, встановлений законодавством. І в контексті статті 19 Конституції України, іншого бутине може. Суд першої інстанції вірно зазначив, що відповідач всупереч вимог статті 7 Закону №877-V не склав направлення на проведення перевірки, не повідомив суб`єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб`єкта господарювання, не ознайомлено суб`єкта господарювання з актом перевірки.

З огляду на допущені відповідачем порушення, суд зробив обґрунтований висновок, що відповідач здійснив перевірку із суттєвим порушенням встановленої Законом №877-V процедури, наслідком чого є визнання протиправним дій відповідача щодо призначення та проведення перевірки, а також рішень, прийнятих за її результатами.

Положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини від 23 лютого 2006 року №3477-IV, рішення Європейського суду з прав людини підлягають застосуванню судами як джерела права.

У Рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 20.10.2011 у справі Рисовський проти України суд підкреслив особливу важливість принципу належного урядування. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (Беєлер проти Італії, Онер'їлдіз проти Туреччини, Megadat.com S.r.l. проти Молдови, Москаль проти Польщі).

Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ( Лелас проти Хорватії від 20.05.2010, Тошкуце та інші проти Румунії від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ( Онер'їлдіз проти Туреччини та Беєлер проти Італії ).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків ( Лелас проти Хорватії ).

Як зазначив ЄСПЛ у рішенні від 06 вересня 1978 року у справі Класс та інші проти Німеччини , із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури .

Відтак, апеляційний суд наголошує, що винесенню спірного припису передувала процедура призначення та проведення заходу державного контролю, яка була здійснена із численними порушеннями та за відсутності відповідних правових підстав для її проведення. При цьому, складений припис також не відповідає вимогам Закону №877-V, а викладені у ньому обставини не відповідають критеріям юридичної визначеності.

Також, колегія суддів зазначає, що у даній справі оскаржується не сам акт перевірки, а лише неправомірні дії по проведенню перевірки, що мали наслідком складення акта перевірки, в якому наведені висновки відповідача, які власне створили юридичні наслідки для позивача (суб`єкта господарювання).

Зважаючи на наявність численних порушень при призначені, проведенні заходу державного контролю та при складенні за його результатами акту перевірки, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про неможливість врахування висновків, викладених у акті перевірки від 31.08.2018 №631-ДК/808/АП/09/01/-18та, як наслідок, відсутності правових підстав для винесення оскаржуваного припису.

Відтак, відповідач здійснив перевірку позивача без дотримання процедури та гарантій, встановлених Законом України №877-V, а тому діяв не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України; не обґрунтовано, тобто без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), а також без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Судова колегія, надаючи правову оцінку доводам апеляційної скарги зазначає, що в процесі апеляційного розгляду, останні не знайшли свого підтвердження відповідно до матеріалів справи та пояснень представників, спростовуються викладеними вище аргументами з посиланням на перелічені норми чинного законодавства.

Щодо покликань скаржника на те, що судом першої інстанції безпідставно не надано належної правової оцінки Акту перевірки додержання Головним управління Держгеокадастру у Тернопільській області вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності ТОВ Грейн Ленд від 28.12.2018 №39/159-К-2018, у якому комісія Сектору ДРС у Тернопільській області дійшла висновку, що порушень законодавства в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не виявлено, колегія суддів вважає такі необґрунтованими з огляду на вищенаведені проаналізовані обставини справи та приписи чинного законодавства.

У поданій апеляційній скарзі відповідач наголошує, що договори оренди на земельні ділянки, щодо яких відповідачем проводилась перевірка, не укладені і право оренди на них відповідно до Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень не оформлено, що порушує вимоги статей 125, 126 ЗК України. Проте, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що суд не має можливості надати правову оцінку вказаним твердженням скаржника, оскільки встановлено, що перевірка дотримання земельного законодавства, на підставі якої відповідач дійшов таких висновків, проведена із суттєвими порушеннями приписів законодавства, з огляду на що дії щодо її призначення та проведення, а також акти та документи, складені за її результатами є протиправними. Відтак, лише при дотриманні встановленої законом процедури проведення перевірки дотримання земельного законодавстваможна робити відповідні висновки щодо наявності чи відсутності порушень в діях суб'єкта господарювання.

Відповідач такожвважає, що суд першої інстанції всупереч вимог КАС України протокольною ухвалою від 28 лютого 2019 року закрив підготовче засідання та призначив розгляд справи по суті в цей же день, чим порушив право відповідача на участь у судовому засіданні під час розгляду справи по суті. Проте такі доводи апелянта є необґрунтованими, оскільки останній належним чином був повідомлений про судові засідання у розглядуваній справі, що підтверджується рекомендованими повідомленнями про вручення поштових відправлень, які знаходяться в матеріалах справи, та мав можливість забезпечити явку уповноваженого представника у судове засідання.

Доводи апеляційної скарги зазначених висновків суду не спростовують і не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно із статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам статті 242 КАС України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги колегією суддів не встановлено.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі Серявін та інші проти України від 10.02.2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Відтак, інші, зазначені відповідачем в апеляційній скарзі доводи, окрім проаналізованих вище, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Керуючись ч.3 ст.243, 308, 310, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. В. Ніколін судді О. М. Гінда О. Б. Заверуха