Постанова

від 13.06.2019 по справі 440/4186/18

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 червня 2019 р. Справа № 440/4186/18 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Любчич Л.В. , Чалого І.С. ,

за участю секретаря судового засідання Ващук Ю.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.02.2019 року, головуючий суддя І інстанції: І.С. Шевяков, м. Полтава, повний текст складено 08.02.19 року по справі № 440/4186/18

за позовом Заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області

до Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області третя особа Комунальний дошкільний навчальний заклад "Вишенька"

про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ

26 листопада 2018 року Заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області (надалі по тексту - прокурор) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області (надалі по тексту - відповідач, Лучанська сільська рада), третя особа: Комунальний дошкільний навчальний заклад "Вишенька" (надалі по тексту - третя особа, КДНЗ "Вишенька"), в якому просив суд зобов`язати Лучанську сільську раду Лохвицького району Полтавської області розглянути у відповідності до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання про пільгові умови оплати харчування дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям" та стягнути з відповідача понесені витрати на сплату судового збору в сумі 1762 грн.

29 січня 2019 року від прокурора надійшла заява про зміну позовних вимог, відповідно до якої останній просив зобов`язати відповідача прийняти рішення, яким встановити пільгові умови оплати харчування дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", яка в подальшому прийнята до розгляду судом першої інстанції /а.с. 86-87/.

У позовній заяві, поданій заступником керівника Лубенської місцевої прокуратури, зазначено, що прокурор звертається з позовом в інтересах держави.

Прокурор вважає, що вирішення питання протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування у сфері забезпечення права на безоплатне харчування в комунальних дошкільних закладах становить не лише суспільний, але і державний інтерес щодо охорони дитинства. Вважає, що рішення відповідача "Про встановлення у 2018 році батьківської плати за харчування дітей в КДНЗ "Вишенька" від 26.06.2018, яким затверджено відповідну плату за харчування у 2018 році, не відповідає нормам чинного законодавства, оскільки не передбачає пільгові умови оплати харчування для окремих категорій сімей з дітьми, яким державою надані додаткові гарантії соціального захисту.

Зважаючи, що органом місцевого самоврядування окремим актом протиправно не встановлені пільги за харчування дітей у дошкільних навчальних закладах певним категоріям осіб, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 08.02.2019 по справі № 440/4186/18 відмовлено в задоволенні позову Заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області (вул.Старо-Троїцька, 13 м.Лубни Полтавської області ЄДРПОУ 02910060) до Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області (с.Лука Лохвицького району Полтавської області ЄДРПОУ 21048620).

Прокурор, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на незаконність та необґрунтованість судового рішення, порушенням ст.242 КАС України в частині прийняття рішення без дотримання судом першої інстанції норм матеріального права просить суд апеляційної інстанції рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.02.2019 по справі № 440/4186/18 скасувати та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Апеляційна скарга мотивована посиланням на абз.2 ч.5 ст.35 Закону України Про дошкільну освіту , за змістом якої пільгові умови харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються саме за рішенням місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету, а тому вважає, що суд першої інстанції дійшов хибного висновку про недоцільність врегулювання питання пільгової оплати дітей рішенням сільської ради. Висновок суду про те, що відповідач діяв у спосіб та на підставах, у відповідності із законом, на його переконання, не відповідає дійсності, оскільки суперечить фактичним обставинам у справі.

В надісланому до суду апеляційної інстанції письмовому відзиві відповідач просив суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обґрунтоване. Вважає, що прокурором не доведено тверджень, покладених в обґрунтування позову, а тому відсутні підстави для його задоволення. Стверджує, що з дій та прийнятих радою рішень вбачається, що орган місцевого самоврядування жодним чином не порушив права малозабезпеченої категорії населення в частині неприйняття рішення про пільгові умови оплати харчування дітей із сімей, що отримують допомогу відповідно до Закону України Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям .

У відповіді на відзив прокуратура підтримала свою правову позицію, викладену в апеляційній скарзі.

В судове засідання представник третьої особи не прибув, про дату, час та місце судового розгляду справи повідомлений належним чином.

Судове засідання, призначене на 13.06.2019 згідно з ч. 4 ст.229 КАС України здійснюється без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши і обговоривши доводи апеляційної скарги, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених ст.308 КАС України, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а позов повинен бути залишено без розгляду, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 26 червня 2018 року Лучанською сільською радою 7 скликання на 25 сесії прийнято рішення № 6 "Про встановлення у 2018 році батьківської плати за харчування дітей в КДНЗ "Вишенька", відповідно до якого з 01 липня 2018 року встановлено батьківську плату за одне відвідування дитиною в КДНЗ "Вишенька" в сумі 10 грн, що становить 50 відсотків від вартості харчування в день для КДНЗ, який розташований на території с. Лука /а.с. 18/.

З листа КДНЗ "Вишенька" від 06.11.2018 № 18 вбачається, що у 2018 році рішення органом місцевого самоврядування про звільнення від батьківської плати за харчування дітей пільгової категорії населення не приймалось. Кількість дітей, що відвідують заклад, за списком становить 23 особи /а.с. 14/.

В цей же час з листа Управління соціального захисту населення Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області від 06.11.2018 № 2230 встановлено, що державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям на території Лучанської сільської ради надано 14 сім`ям, у яких виховується 19 дітей віком до 6 років.

Вважаючи, що відповідач при прийнятті рішення № 6 "Про встановлення у 2018 році батьківської плати за харчування дітей в КДНЗ "Вишенька" протиправно не передбачив пільгових умов оплати харчування дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", прокурор звернувся до суду зі вказаним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивачем (прокурором) не доведено тверджень, покладених в обґрунтування позову, на відміну від відповідача, який у спірних відносинах діяв на підставах, у відповідності та у спосіб, встановлений законом.

Окремо суд вказав на недоцільність заявлених прокурором позовних вимог. Рішення про встановлення плати за харчування у навчальному закладі було прийняте на період часу 2018 року та із закінченням 2018 року вичерпало свою дію. Підстав приймати відповідачу будь-яке рішення про встановлення пільг з плати за харчування за 2018 рік - у 2019 році суд не вбачає.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засаді верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтерес юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду першої інстанції не відповідає, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави .

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зазначене дає підстави вважати, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Разом з цим, доказів такого повідомлення матеріали справи не містять, і прокурор про такі обставини не зазначає. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Позов у цій справі не містить належних обґрунтувань щодо порушення чи загрози порушення інтересів держави оскаржуваним рішенням відповідача.

У позовній заяві прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України Про дошкільну освіту щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням, оскільки рішенням Лучанської сільської ради № 6 "Про встановлення у 2018 році батьківської плати за харчування дітей в КДНЗ "Вишенька" не забезпечено право на звільнення від плати за харчування дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям".

Проте, колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей Лохвицького району Полтавської області, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Вказане означає, що в цьому випадку правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що прокурор не довів, що Лучанська сільська рада не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже, і не довів підстав представництва.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як встановлено частиною 1 статті 43 КАС України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

За змістом п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Колегією суддів встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому рішення суду підлягає скасуванню, а позовну заяву слід залишити без розгляду.

Керуючись ч.4 ст.229, ч. 4 ст. 241, ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області - задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.02.2019 року по справі № 440/4186/18 -скасувати.

Прийняти постанову, якою позов Заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області до Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, третя особа - Комунальний дошкільний навчальний заклад "Вишенька" про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Перцова Т.С. Судді (підпис) (підпис) Любчич Л.В. Чалий І.С. Повний текст постанови виготовлений 18.06.2019 року