Постанова

від 27.06.2019 по справі 814/2356/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2019 року

Київ

справа №814/2356/17

адміністративне провадження №К/9901/52791/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Миколаївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 12 Миколаївської міської ради (далі - Миколаївська ЗОШ) на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року (суддя Мороз А.О.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року (судді Шляхтицький О.І., Потапчук В.О., Семенюк Г.В.) у справі № 814/2356/17 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС у Миколаївській області) до Миколаївської ЗОШ, треті особи - Миколаївська міська рада (далі - Миколаївська міськрада), Управління освіти Миколаївської міськради, про застосування заходів реагування,

УСТАНОВИВ:

У листопаді 2017 року ГУ ДСНС у Миколаївській області звернулося до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської ЗОШ, в якому просило:

- застосувати до суб`єкта господарювання Миколаївської ЗОШ захід реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єктів, розташованих за адресою: м. Миколаїв, вул. 1 Екіпажна (Урицького), 2 до повного усунення порушень;

- зобов`язати суб`єкт господарювання Миколаївську ЗОШ повністю зупинити роботу об`єктів за адресою: м. Миколаїв, вул. 1 Екіпажна (Урицького), 2 до повного усунення порушень.

Позов мотивований тим, що в ході здійснення перевірки Миколаївської ЗОШ з питань дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки виявлені порушення правил пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людини, що є підставою для застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єктів відповідача.

Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 30 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року, позов задовольнив. Застосував до Миколаївської ЗОШ захід реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи об`єктів, які знаходяться за адресою: м. Миколаїв, вул. 1 Екіпажна ( Урицького ) , 2. Зобов`язав Миколаївську ЗОШ повністю зупинити роботу об`єктів, які знаходяться за адресою: м. Миколаїв, вул. 1 Екіпажна (Урицького) , 2.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову - про відмову в задоволенні позовних вимог.

На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог представник Миколаївської ЗОШ зазначив, що при прийнятті оскаржуваної постанови судом першої інстанції не було враховано те, що зупинення роботи об`єктів за вказаною адресою впливає на права Миколаївської міськради як власника нерухомого майна та управління освіти Миколаївської міськради як особи, уповноваженої на здійснення оперативного управління цього майна. Суд не залучив указаних осіб до участі у справі, що є грубим порушенням норм процесуального права та підставою для скасування судового рішення. Суди попередніх інстанцій лише на підставі акта перевірки встановили необхідність застосування такого заходу реагування як повне зупинення роботи об`єктів, при цьому не перевірили співмірність та виправданість застосування такого заходу реагування. Відповідач указує, що ні Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ні Кодекс цивільного захисту України не передбачають такого заходу реагування як повне зупинення роботи об`єктів , який був застосований судами. Порушення, зазначені в акті перевірки, не розцінюються відповідачем як такі, що створюють загрозу життю і здоров`ю людини. Перевірка була проведена без погодження з Державною регуляторною службою України.

Миколаївська міськрада надала письмові пояснення на касаційну скаргу, в яких зазначає, що вона як власник майна за адресою: м. Миколаїв, вул. 1 Екіпажна (Урицького), 2 не брала участі в проведенні перевірки, не була обізнана про її проведення, що позбавило можливості надати свої пояснення та заперечення щодо процесу перевірки та її результатів. Миколаївська міськрада вважає перевірку відповідача неправомірною.

ГУ ДСНС у Миколаївській області подало відзив на касаційну скаргу, в якому вказує, що вимогами чинного законодавства не передбачено обов`язку повідомляти балансоутримувачів майна про заплановані перевірки. Миколаївська ЗОШ є юридичною особою та самостійно несе відповідальність за забезпечення пожежної безпеки на території та у приміщеннях, якими користується. Кодексом цивільного захисту України позивачу надано право звертатися до адміністративного суду з позовом про повне або часткове зупинення роботи об`єктів, якщо перебування людей на цих об`єктах створюють загрозу їх життю та здоров`ю. ГУ ДСНС у Миколаївській області вказує, що порушення, виявлені в ході перевірки відповідача, несуть безпосередню загрозу виникнення пожежі та загибелі людей. Крім того, Миколаївською ЗОШ продовжується експлуатація об`єктів з порушеннями правил пожежної і техногенної безпеки, чим порушуються конституційні права дітей, викладацького складу, персоналу школи та відвідувачів.

Ухвалою від 12 червня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. відкрив провадження справі за касаційною скаргою Миколаївської ЗОШ.

05 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 04 червня 2019 року № 597/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі й запереченнях доводи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що Миколаївська ЗОШ є юридичною особою, зареєстрована та обліковується в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за ідентифікаційним кодом 24780267, місцезнаходженням: м. Миколаїв, вул. 1 Екіпажна (Урицького), 2.

На підставі наказу Головного управління ДСНС у Миколаївській області від 26 вересня 2017 року № 491 Про проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) та посвідчення на проведення перевірки від 26 жовтня 2017 року № 180 посадовими особами позивача у період з 26 до 27 жовтня 2017 року здійснено позапланову перевірку території, об`єктів, будівель і споруд Миколаївської ЗОШ на предмет дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

За результатами перевірки складено акт від 27 жовтня 2017 року № 56 (далі - акт перевірки), яким зафіксовано 18 порушень правил пожежної і техногенної безпеки.

На підставі акта перевірки та керуючись положеннями Кодексу цивільного захисту України, позивач звернувся до суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єктів відповідача до повного усунення порушень.

Задовольняючи позовні вимоги суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що експлуатація відповідачем об`єктів із порушенням правил пожежної і техногенної безпеки створює пряму загрозу життю і здоров`ю людини, а в ході судового розгляду відповідач не надав суду доказів усунення виявлених перевіркою порушень. Суди відхилили доводи Миколаївської ЗОШ про те, що вона не є суб`єктом господарювання і не може відповідати за порушення правил пожежної безпеки, та зазначили, що вимоги нормативних актів щодо забезпечення пожежної і техногенної безпеки в рівній мірі розповсюджуються і на неї. Також суди дійшли висновку про необґрунтованість доводів відповідача про те, що застосування до нього заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єкта обмежить конституційне право осіб на освіту, зазначивши, що реалізація такого права не може суперечити іншим конституційним принципам та вимогам законодавства.

Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій (ДСНС), затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основним завданням ДСНС України є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб (підпункт 2 пункту 3 Положення).

Відповідно до статті 66 Кодексу цивільного захисту України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Отже, Головне управління ДСНС у Миколаївській області як територіальний орган ДСНС наділене повноваженнями щодо проведення перевірок у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Як слідує з матеріалів справи, 18 вересня 2017 року Миколаївською обласною державною адміністрацією винесено розпорядження № 344-р Про посилення заходів пожежної безпеки на об`єктах з постійним або тимчасовим перебуванням дітей у Миколаївській області .

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 вересня 2017 року Деякі питання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки погоджено пропозицію Міністерства внутрішніх справ України щодо проведення ДСНС у жовтні-грудні 2017 року позапланових перевірок стану пожежної і техногенної безпеки, зокрема в загальноосвітніх навчальних закладах. Доручено обласним державним адміністраціям за участю органів місцевого самоврядування сприяти проведенню перевірок.

Із зазначеного вбачається, що наказ Головного управління ДСНС у Миколаївській області від 26 вересня 2017 року № 491 про проведення позапланової перевірки Миколаївської ЗОШ прийнятий на підставі рішення Уряду та розпорядження облдержадміністрації, відтак доводи відповідача про незаконність проведення вказаної перевірки є необґрунтованими.

За змістом пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з пунктами 1, 10 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 цього Кодексу).

Із системного аналізу зазначених норм законодавства слідує, що підставою для застосування заходів реагування є встановлення порушення вимог законодавства сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

Як установлено судами попередніх інстанцій, Миколаївська ЗОШ фактично не спростовує виявлені перевіркою порушення, проте не вважає їх такими, що створюють явну та очевидну небезпеку для життя та здоров`я людей.

Проте колегія суддів критично оцінює такі твердження відповідача, оскільки встановлені у цій справі порушення, як то необладнання приміщень закладу системою протипожежного захисту, незабезпечення приміщення системою оповіщення людей про пожежу, незабезпечення цих приміщень захистом від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів та внутрішнім протипожежним водопостачанням; незабезпечення працівників придатними до застосування засобами індивідуального захисту органів дихання; за об`єктивним критерієм є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, оскільки стосуються, зокрема, протипожежних норм.

Більше того, колегія суддів вважає неприйнятими доводи скаржника про тривалість існування виявлених перевіркою порушень, оскільки такий підхід свідчить про свідоме порушення Миколаївською ЗОШ вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки та невиконання вимог контролюючого органу щодо їх усунення.

Відсутність доказів усунення відповідачем порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, свідчить про обґрунтованість необхідності застосування до Миколаївської ЗОШ заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації її об`єктів. Застосування такого заходу є цілком співрозмірним з характером порушень законодавства щодо забезпечення пожежної безпеки.

Колегія суддів також критично оцінює посилання скаржника на те, що Законом України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності введено мораторій на проведення позапланових перевірок до 31 грудня 2017 року без погодження Державної регуляторної служби України і те, що заходи реагування можуть бути застосовані лише до власника майна, у даному випадку Миколаївської міськради.

Відповідно до статті 8 Закону України Про загальну середню освіту заклад загальної середньої освіти - це заклад освіти, основним видом діяльності якого є освітня діяльність у сфері загальної середньої освіти.

Статтею 38 цього Закону визначено, що саме загальноосвітній навчальний заклад охороняє життя і здоров`я учнів (вихованці), педагогічних та інших працівників.

Разом з тим, Закон України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності встановлює певні обмеження на проведення заходів державного нагляду (контролю) суб`єктів господарської діяльності.

З огляду на те, що Миколаївська ЗОШ є закладом освіти та в силу Закону України Про загальну середню освіту здійснює освітню, а не господарську діяльність, тому положення Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не розповсюджують свою дію на спірні правовідносини.

Крім того, згідно з положеннями Кодексу цивільного захисту України можливість застосування заходів реагування не ставиться в залежність від суб`єкта, який допустив порушення, а виключно до об`єкта, який експлуатується з порушеннями норм пожежної і техногенної безпеки.

Відтак, перекладення відповідачем обов`язку дотримання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, та несення відповідальності за порушення у цій сфері, на власника чи балансоутримувача майна, є неприйнятим та безпідставним.

За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні. Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків судів.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Миколаївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 12 Миколаївської міської ради залишити без задоволення.

2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду