Постанова

від 09.07.2019 по справі 200/12877/18-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2019 року справа №200/12877/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Геращенка І.В., Сіваченка І.В., секретар судового засідання Макаренко А.С. за участю представників позивача Горянова А.О., Малюк М.В., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (повний текст складено 25 лютого 2019 року в м. Слов`янськ) у справі № 200/12877/18-а (суддя І інстанції - Дмитрієв В.С.) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта Росія» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу від 15 травня 2018 року №160 в частині зупинення спеціального дозволу №5614 від 25 липня 2012 року,-

В С Т А Н О В И В:

21 листопада 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Шахта Росія» (далі-позивач, ТОВ «Шахта Росія» ) звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра), в якій просить визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25 липня 2012 року, виданого ТОВ «Шахта Росія» , і пункт 2 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року №160 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено» .

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідачем не проводилася перевірка на предмет дотримання надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, відповідний акт не складався, припис щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування не виносився. Також оскаржуване рішення прийняте відповідачем до моменту отримання від надрокористування інформації, яку було витребувано листом від 26 квітня 2018 року.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у справі № 200/12877/18-а позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України (місцезнаходження: 03057, м. Київ, вул. Антона Цедіка, 16, код ЄДРПОУ 37536031) від 15 травня 2018 року №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25 липня 2012 року, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта Росія» (місцезнаходження: 85302, Донецька область, м. Покровськ, вул. Центральна, буд. 149, код ЄДРПОУ 37909183), і пункт 2 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року №160 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено» .

Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

В обгрунтування апеляційної скарги зазначено, що наказом Держгеонадра від 26 квітня 2018 року позивачу надано 10 календарних днів для надання копій документів та пояснень стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, а також наявності фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування. Вимоги Держгеонадра виконані не були, витребувані матеріали не були надані позивачем. Пп. 1 п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України №615, передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу у разі порушення надрокиристувачем умов користування надрами.

Позивачем на адресу суду надіслано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

В судовому засіданні представники позивача заперечували проти доводів апеляційної скарги, наголошуючи на законності прийнято судом першої інстанції рішення.

Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, пояснення представників позивача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанцій встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Шахта Росія» є юридичною особою, зареєстроване у встановленому порядку, основний вид діяльності - добування кам`яного вугілля.

25 липня 2012 року Державною службою геології та надр України видано ТОВ «Шахта Росія» спеціальний дозвіл на користування надрами №5614 на видобування кам`яного вугілля і супутніх корисних копали строком на 20 років.

5 лютого 2018 року між сторонами у справі укладено угоду №5614 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, як додаток до спеціального дозволу №5614 від 25 липня 2012 року на користування надрами, наданого з метою видобування вугілля кам`яного шахтоділянки, виділеної у межах діючої шахти ВП «Шахта «Росія» ДП «Селидіввугілля» .

Відповідно до наказу Державної служби геології та надр України від 26 квітня 2018 року №144 надано позивачу 10 календарних днів для надання копій документів та пояснень стосовно виконання особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, наявності проектів розробки, затверджених та погоджених в установленому законодавством порядку, а також наявності фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування.

26 квітня 2018 року Держгеонадра рекомендованим листом (0411202764258) за вих. 7268/03/14 було доведено до відома позивача вимоги наказу від 26 квітня 2018 року №144, який отримано ТОВ «Шахта Росія» згідно Інтернет - ресурсу сайту ДП «Укрпошта» 8 травня 2018 року.

15 травня 2018 року наказом Держгеонадра №160 на підставі пп. 1 п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України №615, зупинено спеціальний дозвіл на користування надрами №5614 від 25 липня 2012 року, виданого ТОВ «Шахта Росія» , у зв`язку з допущенням порушення вимог ст. ст. 24, 51 Кодексу України про надра.

17 травня 2018 року за вих. №18 ТОВ «Шахта Росія» листом надало відповідь на вимогу відповідача від 26 квітня 2018 року за вих. 7268/03/14 про надання копій документів і пояснень стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ст. 2 Кодексу України про надра (далі - Кодекс), його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Згідно із ст. 19 Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

За правилами ч. 7 ст. 16 Кодексу переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу слідує, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Стаття 25 Кодексу передбачає, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.

Відповідно до норм статті 51 Кодексу України про надра порядок розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини, розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр.

Відповідно до ст.ст. 60, 61 Кодексу України про надра, державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пп. 1, 6, 7 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема серед іншого: проводить планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства;

Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V, (далі - Закон №877-V).

Відповідно до ст. 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частиною 7 ст. 8 Закону №877-V встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб`єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр шляхом проведення планових та позапланових перевірок надрокористувачів, та у разі виявлення порушень вимог законодавства складає акти і видає обов`язкові для виконання приписи.

Відповідно до підпункту 1 пункту 22 Порядку № 615 дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Встановлення порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, Держгеонадра може встановити за наслідками проведення планових та позапланових перевірок надрокористувачів. Натомість, як вбачається із матеріалів справи, перевірка позивача не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними ч. 6 ст. 7 Закону, не складався.

За таких обставин, відповідач зупиняючи дію спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25 липня 2012 року, виданого ТОВ «Шахта Росія» , діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом №877-V. Не встановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акта перевірки виключає можливість зупинення контролюючим органом дію дозволу на користування надрами.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду викладеною у постанові від 10 жовтня 2018 року у справа №П/811/43/17.

Крім того, а ні у оскаржуваному наказі № 160 від 15.05.2018 , а ні у переліку до цього наказу не зазначено, не конкретизовано які саме порушення призвели до зупинення дії дозволу, та які саме порушення повинен усунути надрокористувач. У переліку лише зазначено загальне посилання на статті 24, 51 Кодексу України про надра, та підпункт 1 пункту 22 Порядку № 615.

Між тим, стаття 24 Кодексу України про надра, містить п`ять пунктів які передбачають обов`язки надрокористувача, а саме:

1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

4 1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Згідно пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615 дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;

5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції";

6) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи;

7) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).

8) дія дозволу також зупиняється органом з питань надання дозволу за поданням Мінприроди за зверненням до Мінприроди Держекоінспекції та/або її територіальних органів щодо невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи, відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу

Відсутність зазначення конкретного порушення вчиненого надрокористувачем, що стало підставою для зупинення дії дозволу та які повинен усунути надрокористувач, свідчить про протиправність оскаржуваного наказу № 160 від 15.05.2018.

У рішенні Європейського суду з прав людини cправа «Тре Тракторер Актіболаґ» проти Швеції» (Tre Traktцrer Aktiebolag v. Sweden), рішення від 7 липня 1989 року, серія A, № 159, суд зазначив, що до поняття «майно» в розумінні статті 1 Першого протоколу віднесене також інше «майно» , що «становить економічну цінність» , зокрема, необхідні для здійснення підприємницької діяльності дозволи чи ліцензії.

У практиці ЄСПЛ напрацьовано три головні критерії, які слід оцінювати на предмет відповідності втручання в право особи на мирне володіння своїм майном принципу правомірного втручання, сумісного з гарантіями ст. 1 Першого протоколу, а саме: (а) чи є втручання законним; (б) чи переслідує воно «суспільний інтерес» ; (в) чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення державою ст. 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

У пункті 167 рішенні Європейського суду з прав людини cправа « East/West Alliance Limited» проти України» (Заява № 19336/04) суд наголошує на тому, що перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним (див. рішення у справі «Іатрідіс проти Греції» (Iatridis v. Greece) [ВП], заява № 31107/96, п. 58, ECHR 1999-II). Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля (див. рішення у справі «Антріш проти Франції» , від 22 вересня 1994 року, Series А № 296-А, п. 42, та «Кушоглу проти Болгарії» (Kushoglu v. Bulgaria), заява № 48191/99, пп. 49-62, від 10 травня 2007 року).

Враховуючи вищевикладене, встановлення наказом Держгеонадра від 26 квітня 2018 року №144 ТОВ «Шахта Росія» десятиденного календарного строку для надання копій документів та пояснень стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування не передбачене положеннями національного законодавства. Посилання представника відповідача на п. 5.3 Угоди про умови користування надрами від 5 лютого 2018 року №5615 щодо наявності обов`язку користувача надр надавати в установленому порядку Держгеонадрам інформацію про користування надрами суд вважає неприйнятними, оскільки чинним законодавством та/або цією Угодою не встановлено строків щодо надання відповіді на запит Держгеонадра, чіткого переліку запитуваних документів та правових наслідків щодо невиконання вимог відповідача.

За таких обставин, що втручання відповідачем у право позивача у вигляді спеціального дозволу на користування надрами шляхом зупинення його дії не відповідає критерію законності.

Відтак, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25 липня 2012 року є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у справі № 200/12877/18-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у справі № 200/12877/18-а - залишити без змін.

Повне судове рішення складено 15 липня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя А.А. Блохін

Судді І.В. Геращенко

І.В. Сіваченко