Постанова

від 23.07.2019 по справі 818/331/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 липня 2019 року

Київ

справа №818/331/18

провадження №К/9901/58690/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні справу за позовом приватного сільськогосподарського підприємства Хухрянське до Міністерства юстиції України, Департаменту Державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України про скасування наказу та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Сумського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді - Шаповала М.М. від 06 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі у складі колегії суддів: головуючого судді: Мінаєвої О.М., суддів: Макаренко Я.М. , Бартош Н.С., від 27 червня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватне сільськогосподарське підприємство "Хухрянське" (надалі - позивач), звернувся з до суду з позовом до Міністерства юстиції України (надалі - перший відповідач), Департаменту Державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України ( надалі - другий відповідач), в якому просив суд:

- скасувати наказ Міністерства юстиції України від 06.12.2017 р. № 4609/7 "Про відмову у задоволенні скарги Приватного сільськогосподарського підприємства "Хухрянське" від 14.11.2017р. № 91/10-17";

- зобов`язати Департамент державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України повторно розглянути скаргу позивача від 14.11.2017 р. № 91/10-17.

Позовні вимоги мотивовано тим, що державний реєстратор Вялик Р.В. порушив вимоги законодавства та здійснив повторну державну реєстрацію права оренди одних і тих самих земельних ділянок за різними орендарями. А тому твердження Міністерства юстиції України про те, що скарга позивача не містить обставин, якими скаржник обґрунтовує свої вимоги та підтвердження факту порушення прав позивача в результаті прийняття оскаржуваних рішень про державну реєстрацію є необґрунтованими, так як на момент вчинення державної реєстрації права оренди за фізичною особою ОСОБА_1 договір оренди земельних ділянок між ПСП "Хухрянське" та власником земельних ділянок був дійсний. Також вважає хибними твердження Міністерства юстиції України про те, що скарга оформлена без дотримання вимог ч. 5 ст. 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та подана особою, яка не підтвердила факт порушення її прав, оскільки така підстава взагалі відсутня та не передбачена жодною нормою Закону. Крім того, під час розгляду скарги позивача Департамент державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України порушив вимоги Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1128, та Положення про комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 06 березня 2018 року по справі №818/331/18, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України № 4609/7 від 06 грудня 2017 року "Про відмову у задоволенні скарги Приватного сільськогосподарського підприємства "Хухрянське" від 14 листопада 2017 року № 91/10-17". Зобов`язано Департамент державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України повторно розглянути скаргу Приватного сільськогосподарського підприємства "Хухрянське" від 14 листопада 2017 року № 91/10-17".

Задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що відповідачі порушили процедуру розгляду скарги ПСП "Хухрянське" та безпідставно відмовили в її задоволенні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство юстиції України звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.11.2017 року приватне сільськогосподарське підприємство "Хухрянське" звернулось до Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України зі скаргою № 91/10-17 на рішення державного реєстратора комунального підприємства "Реєстраційно-інвентаризаційна служба" В`язівської сільської ради Охтирського району Сумської області Вялик Р.В. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень: індексний номер 35719600 від 16.06.2017 р., індексний номер 35721208 від 16.06.2017 р., індексний номер 35830839 від 23.06.2017 р., яка була зареєстрована в Міністерстві юстиції України 21.11.2017 р. № 35176-0-33-17. У скарзі позивач просив скасувати вказані рішення державного реєстратора, анулювати доступ державного реєстратора до Державного реєстру прав та розгляд скарги проводити за обов`язкової участі представника ПСП "Хухрянське".

Зазначена скарга була вмотивована тим, що ПСП "Хухрянське" на підставі договору оренди землі від 18.01.2007 р. № 494, укладеного з ОСОБА_2 та зареєстрованого в Охтирському районному відділі Сумської регіональної філії ДП "Центр Державного земельного кадастру" при Держкомземі України, про що в Державному реєстрі земель вчинено запис від 25.12.2007 р. № 040761504736, користується земельними ділянками загальною площею 8,2807 га з кадастровими номерами: НОМЕР_1 , НОМЕР_2 , НОМЕР_3 , які розташовані на території Хухрянської сільської ради Охтирського району Сумської області. Відповідно до п. 8 договору строк дії договору - 10 років. Відповідно до п. 43 договору договір набирає чинності після його підписання та державної реєстрації. Тобто строк дії договору оренди землі спливає 25.12.2017р.

Зазначений договір оренди земельних ділянок не був достроково розірваний чи визнаний судом недійсним. Державна реєстрація вказаного правочину не скасовувалася, а його реальність та факт державної реєстрації підтверджується листом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 07.11.2017 р. № 0-18-0.6-13016/2-17, у якому зазначено, що договір оренди від 18.01.2007 р. № 494, укладений між ПСП "Хухрянське" та ОСОБА_2 , зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі.

Однак, з копій Інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що 16.06.2017 р. та 23.06.2017 р. державним реєстратором КП "Реєстраційно-інвентаризаційна служба" В`язівської сільської ради Охтирського району Сумської області Вялик Р.В. проведено реєстрацію права оренди зазначених вище земельних ділянок за фізичною особою ОСОБА_1 в період дії договору оренди, укладеного між позивачем та ОСОБА_2 .

За результатом розгляду скарги 14.12.2017 р. позивач отримав наказ Міністерства юстиції України від 06.12.2017 р. № 4609/7 "Про відмову у задоволенні скарги приватного сільськогосподарського підприємства "Хухрянське" від 14 листопада 2017 року № 91/10-17", у якому зазначено, що позивачу відмовлено в задоволенні скарги у зв`язку з тим, що скарга оформлена без дотримання вимог ч. 5 ст. 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та подана особою, яка не підтвердила факт порушення її прав у результаті прийняття оскаржуваних рішень про державну реєстрацію.

15.12.2017 позивач направив запит № 15/12-17 до Міністерства юстиції України щодо отримання копій документів, поданих під час розгляду скарги та отриманих суб`єктом розгляду скарги, а також висновок комісії, який оформлено в результаті розгляду скарги.

10.01.2018 на запит ПСП "Хухрянське" Міністерство юстиції України направило на адресу позивача лист від 26.12.2017 № 50569/ПІ-ЮР-3182/19 разом з висновком Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації від 04.12.2017 р. Відповідно до висновку Комісії в поданих разом зі скаргою документах не вбачається порушення прав скаржника у результаті прийняття оскаржуваних рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень. Будь-яких інших документів, що були запитувані позивачем, відповідач не надав.

5. Позивач не погодившись з наказом, звернувся до суду з вказаним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваного рішення порушили норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зазначено, що позивачем неправильно вказано, що його скарга на рішення державного реєстратора було розглянута по суті. Також позивач не надав документи, що підтверджують факт порушення його прав у результаті прийняття рішення державного реєстратора, у зв`язку з чим відмовлено в задоволенні скарги. Вважає, що Міністерство юстиції України виконало всі вимоги чинного законодавства, яке регулює відносини, пов`язані з розглядом скарги на рішення державного реєстратора, та правильно відмовило позивачу в задоволенні скарги.

7. Приватним сільськогосподарським підприємством Хухрянське подано відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, в якому позивач зазначає про правомірність висновків судів попередніх інстанцій. Вважає, що державний реєстратор Вялик Р. В. порушив вимоги законодавства та здійснив повторну державну реєстрацію права оренди одних і тих самих земельних ділянок за різними орендарями. Крім того, під час розгляду скарги позивача Департамент державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України порушив вимоги Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128, та Положення про комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

9. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

10. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

12. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

13. Відповідно до пунктів 6, 13 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) господарські суди розглядають:

справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці;

вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами.

14. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення господарських правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її господарських прав та інтересів.

Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується господарського (цивільного) права і за суб`єктним складом сторін має розглядатися за правилами господарського або цивільного судочинства.

15. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17, від 4 вересня 2018 року у справі №823/2042/16 та від 20 березня 2019 року у справі №823/2048/16.

16. Виникнення спірних правовідносин зумовлено незгодою приватного сільськогосподарського підприємства Хухрянське з наказом Міністерства юстиції України від 06.12.2017 р. № 4609/7 "Про відмову у задоволенні скарги Приватного сільськогосподарського підприємства "Хухрянське" від 14.11.2017р. № 91/10-17" за скаргою № 91/10-17 на рішення державного реєстратора комунального підприємства "Реєстраційно-інвентаризаційна служба" В`язівської сільської ради Охтирського району Сумської області Вялик Р.В. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

Так, з копій Інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (а.с. 18-21, 24-25) встановлено, що 16.06.2017 р. та 23.06.2017 р. державним реєстратором КП "Реєстраційно-інвентаризаційна служба" В`язівської сільської ради Охтирського району Сумської області Вялик Р.В. проведено реєстрацію права оренди зазначених вище земельних ділянок за фізичною особою ОСОБА_1 в період дії договору оренди, укладеного між позивачем та ОСОБА_2 .

У зв`язку з проведеною державною реєстрацією приватне сільськогосподарське підприємство Хухрянське звернулось до Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України зі скаргою № 91/10-17 на вказані рішення державного реєстратора для захисту порушених прав щодо права користування земельними ділянками.

Тобто позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного господарського (майнового) права позивача.

Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття сільськогосподарського підприємства Хухрянське та фізичною особою ОСОБА_1 права оренди на спірні земельні ділянки і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Верховний Суд, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Крім того, ухвалюючи рішення в цій адміністративній справі по суті, суд фактично вирішує питання щодо права третіх осіб стосовно розпорядження землею (фізичних осіб, з якими укладено договори оренди землі).

Отже, спірні правовідносини у справі пов`язані з необхідністю захисту права оренди землі, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Водночас, ураховуючи суть спірних правовідносин та правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.

17. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися судом, встановленим законом у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

18. За нормами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

19. Розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства не відповідає принципу ефективного судочинства як важливому елементу верховенства права.

20. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

21. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

22. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

23. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 23, 24 та тексті свого рішення у справа "Сокуренко і Стригун проти України" (№ 29458/04 та № 29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом"; фраза "встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути "встановленим законом" є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві; вся організаційна система судів, включаючи не тільки питання, які підпадають під юрисдикцію певних видів судів, але також встановлення окремих судів та визначення їх місцевої юрисдикції (Coeme and others v. Belgium № 32492/96).

24. Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення від 25 лютого 1993 року у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).

25. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

26. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Керуючись статтями 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України - задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06 березня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2018 року - скасувати.

Провадження в адміністративній справі за позовом приватного сільськогосподарського підприємства Хухрянське до Міністерства юстиції України, Департаменту Державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України про скасування наказу та зобов`язання вчинити дії - закрити.

Роз`яснити право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О.Берназюк

І.В. Желєзний