Постанова

від 26.07.2019 по справі 815/5485/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 липня 2019 року

Київ

справа №815/5485/14

адміністративне провадження №К/9901/10164/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Комфорт Авто на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року (суддя Стеценко О.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2016 року (судді Вербицька Н.В., Джабурія О.В., Крусян А.В.) у справі №815/5485/14 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Одеської обласної державної адміністрації, Управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку Одеської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю Комфорт Авто , Товариство з обмеженою відповідальністю Науково-виробничий центр Економінформ про скасування рішення в частині, скасування наказів, зобов`язання вчити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Одеської обласної державної адміністрації (далі - Облдержадміністрація), Управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку Одеської обласної державної адміністрації (далі - Управління), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю Комфорт Авто (далі - ТОВ Комфорт Авто ), Товариство з обмеженою відповідальністю Науково-виробничий центр Економінформ (далі - ТОВ Науково-виробничий центр Економінформ ), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

- скасувати протокольне рішення конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування Управління від 19 вересня 2014 року в частині визначення переможцем конкурсу з обслуговування маршруту № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз ТОВ Комфорт Авто ;

- скасувати наказ Управління від 06 жовтня 2014 року № 36/у-2014 Про введення в дію рішення обласного конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування , зміненого наказом Управління від 03 листопада 2014 року № 42/у-2014 Про внесення змін до наказу управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку Одеської обласної державної адміністрації від 06 жовтня 2014 року № 36/у-2014 в частині введення в дію цього рішення стосовно визначення переможцем конкурсу з обслуговування маршруту №2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз ТОВ Комфорт Авто ;

- зобов`язати Облдержадміністрацію внести зміни до протокольного рішення конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування Управління від 19 вересня 2014 року в частині визначення переможцем конкурсу з обслуговування маршруту № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз ТОВ Комфорт Авто , зазначивши про недопущення ТОВ Комфорт Авто до участі у конкурсі, як такого, що подало недостовірну інформацію на конкурс, та про оголошення переможцем конкурсу ФОП ОСОБА_1 ;

- укласти з ФОП ОСОБА_1 договір про організацію перевезень пасажирів на маршруті № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз на встановлений законодавством строк.

На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що 19 вересня 2019 року протокольним рішенням конкурсного комітету Управління з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування в частині, визначено переможцем конкурсу з обслуговування маршруту № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз ТОВ Комфорт Авто . При цьому, як вважає позивач, ТОВ Комфорт Авто надано недостовірну та не підтверджену документально інформацію про кількісну наявність працівників підприємства, що призвело до неправомірного нарахування балів та визначення останнього переможцем конкурсу.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 червня 2015 року, судові рішення першої та апеляційної інстанції скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Судом касаційної інстанції зазначено, що основним предметом доказування у розгляді даної справи є встановлення наявності належного третій особі працюючого персоналу на відповідних умовах, в поєднанні із тривалістю здійснення ними своїх обов`язків на підприємстві, зокрема в поєднанні з формою 1-Ф.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2016 року, адміністративний позов задоволено частково. Скасовано протокольне рішення конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування Управління від 19 вересня 2014 року в частині визначення переможцем конкурсу з обслуговування маршруту № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз ТОВ Комфорт Авто . Скасовано наказ Управління від 06 жовтня 2014 року № 36/у-2014 Про введення в дію рішення обласного конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування та наказ Управління від 03 листопада 2014 року № 42/у-2014 Про внесення змін до наказу управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку Одеської обласної державної адміністрації від 06 жовтня 2014 року № 36/у-2014 в частині введення в дію цього рішення стосовно визначення переможцем конкурсу з обслуговування маршруту № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз ТОВ Комфорт Авто . В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, ТОВ Комфорт Авто просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити ФОП ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог. Скаргу мотивує тим, що ТОВ Комфорт Авто надало на конкурс достовірну інформацію з дотриманням норм Закону України Про автомобільний транспорт та Правил проведення конкурсів, а тому відповідачем обґрунтовано визнано його переможцем конкурсу на автобусному маршруті № 2045/2046. Відтак, просив вимоги касаційної скарги задовольнити в повному обсязі.

Заперечення (відзиву) на касаційну скаргу не надходило.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 27 грудня 2016 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ Комфорт Авто .

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII Перехідні положення КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шарапа В.М.(суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року

№ 548/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Суди попередніх інстанцій установили, що 14 серпня 2014 року Облдержадміністрацією в особі управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку облдержадміністрації в газеті Одесские известия № 87 (4652) оголошений конкурс з перевезення пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування в Одеській області.

Організатором перевезень визначено - Облдержадміністрацію в особі управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку облдержадміністрації, робочий орган - ТОВ Науково-виробничий центр Економінформ .

Для участі у конкурсі, у відповідності до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 62/63 від 03 грудня 2008 року, ФОП ОСОБА_1 було подано заяву з доданими до неї документами на об`єкт конкурсу № 35, а саме: міжміський автобусний маршрут № 2045/2046 Дмитрівка - Одеса АС АВ Привоз .

Також, для участі у конкурсі на об`єкт № 35 заява подана ТОВ Комфорт-Авто .

За результатами конкурсу, проведеного 18-19 вересня 2014 року, конкурсною комісією прийняте рішення, оформлене протоколом 35-го засідання обласного конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування від 25 вересня 2014 року.

Пункт 35.1 зазначеного протоколу містить відомості про кількість балів у ТОВ Комфорт Авто - 21, у ФОП ОСОБА_1 - 13. Переможцем конкурсу визначено ТОВ Комфорт Авто , друге місце посів позивач.

Як вбачається з розрахунків кількості балів перевізника - претендента по номеру об`єкта конкурсу № 35 ТОВ Комфорт Авто за строк експлуатації автобусів нараховано 4 бали, середньооблікова кількість працівників - 6 балів, щоденний контроль за технічним станом автобусів - 5 балів, щоденний контроль за станом здоров`я водіїв - 4 бали, а усього - 21 бал.

Наказом Управління від 06 жовтня 2014 року № 36/у-2014, з урахуванням змін внесених наказом від 03 листопада 2014 року № 42/у-2014, введено в дію рішення конкурсного комітету щодо визначення переможців конкурсів (протокол № 12 від 25 вересня 2014 року).

Вважаючи незаконним вказане рішення, а свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог частково суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що ТОВ Комфорт Авто не дотримано такої обов`язкової умови для нарахування балів за працюючий персонал, як перебування у штаті працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів, та працівників, які проводять щоденний огляд стану здоров`я водіїв, не менш як один рік до дати оголошення конкурсу. За шатними розкладами ТОВ Комфорт Авто до 31 грудня 2013 року у штаті був лише один медичний робітник, інший визначений за сумісництвом, а таких працівників, як окремо - механіки не передбачено шатним розкладом, визначено лише посаду механік (сторож), що не відповідає умовам, визначеним Додатку 4 до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування від 03 грудня 2008 року № 1081.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 43 Закону України Про автомобільний транспорт від 05 квітня 2001 року № 2344-III, визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

Організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (стаття 44 цього Закону).

Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081 (далі - Порядок № 1081). Вказаний Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

Для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає на кожний об`єкт конкурсу окремо заяву за формою, визначеною згідно з додатками 1 або 2, і такі документи визначені пунктом 29 Порядку № 1081.

Пунктом 42 цього порядку визначено, що у разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України Про автомобільний транспорт .

Переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів (пункт 46 Порядку № 1081).

Інформація, що міститься в документах повинна бути достовірною станом на момент подання документів, які необхідні для участі в конкурсі (пункт 67 Порядку № 1081).

Достовірність інформації викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше, ніж за два дні до проведення конкурс (пункт 37 Порядку № 1081).

Також, пунктом 55 Порядку № 1081 встановлено, що організатор має право прийняти рішення про відмову у введенні в дію рішення (чи його окремої частини) конкурсного комітету - у разі надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання перевізником-претендентом, який за результатами конкурсу визнаний переможцем конкурсу, недостовірної інформації.

Відповідно до пункту 3 Додатку № 4 Порядку № 1081, додаткові бали конкурсантам нараховуються у разі наявності у штаті не менш як трьох працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів (5 балів) та не менш як двох працівників, які проводять щоденний огляд стану здоров`я водіїв (4 бали). Зазначені бали нараховуються у разі якщо працівники, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів, та працівники, які проводять щоденний огляд стану здоров`я водіїв, працюють на повну ставку та перебувають у штаті підприємства не менш як один рік до дати оголошення конкурсу; розміщення матеріально-технічної бази на відстані не більш як 100 кілометрів від місця формування оборотного рейсу.

Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з додатком 4, є підставою для визначення переможця конкурсу.

З наведеного вбачається, що Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначає певні обов`язкові умови, при дотриманні яких, учасники конкурсу отримують додаткові бали, які враховуються при визначенні переможця конкурсу.

Водночас, не дотримання таких умов, а так само надання недостовірної інформації для участі у конкурсі, позбавляє такого учасника права на отримання таких балів та взагалі на участь у конкурсі, або є підставою для прийняття рішення про відмову у введення в дію рішення (чи його окремої частини) конкурсного комітету.

Предметом розгляду даного спору є правомірність нарахування конкурсним комітетом ТОВ Комфорт-Авто балів за працюючий персонал та перебування у штаті працівників які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів, та які проводять щоденний огляд стану здоров`я водіїв.

Судами попередніх інстанцій установлено дотримання ТОВ Комфорт-Авто умов Порядку в частині перебування у штаті підприємства працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів, та працівників, які проводять щоденний огляд стану здоров`я водіїв, протягом одного року до дати оголошення конкурсу.

Так, механіки ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 та медичні працівники ОСОБА_5 та ОСОБА_6 працювали у ТОВ Комфорт Авто у період з серпня 2013 року по серпень 2014 року.

Водночас, третьою особою недотримано обов`язкової умови наявності у штаті працівників які працюють на повну ставку. Таких висновків суди дійшли з огляду на невідповідність сум нарахованої та отриманої заробітної плати відповідних працівників у штатних розкладах із такими ж сумами у довідках форми 1ДФ.

Отже, не всім працівникам ТОВ Комфорт-Авто виплачувалась мінімальна заробітна плата, що суперечить вимогам Порядку №1081 та відповідно свідчить про безпідставність нарахування шести балів за середньооблікову кількість працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу

Крім того, у штатному розкладі ТОВ Комфорт-Авто за 2013-2014 року одна посада медика значиться, як медик (сумісник), а посади механіка КТП суміщаються з посадою сторожа. Також, штатним розкладом ТОВ Комфорт-Авто за період з серпня 2013 року по серпень 2014 року посади механіка КТП суміщаються з посадою сторожа, одна посада медика значиться, як сумісник.

Судом апеляційної інстанції встановлені також обставини, що ОСОБА_6 з 1 січня 2013 року по 1 серпня 2016 року працювала на повну ставку комірника у НВК ЗОШ І-ІІІ ступенів № 1 гімназія м. Арциза, що унеможливлює роботу ОСОБА_6 на посаді медика у ТОВ Комфорт Авто у період з серпня 2013 року по серпень 2014 року на повну ставку.

Такі обставини доводять неправомірність нарахування балів ТОВ Комфорт Авто через зазначення ним неправдивих відомостей щодо роботи на повну ставку трьох механіків та двох медиків.

Отже, надання недостовірної інформації третьою особою для участі у конкурсі є підставою для відмови у введенні в дію рішення (чи його окремої частини) конкурсного комітету.

Враховуючи зазначене колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про часткове задоволення позовних вимог, а саме: скасування протокольного рішення конкурсного комітету в частині визначення переможця конкурсу та скасування наказів щодо введення в дію такого рішення.

Щодо позовних вимог в частині про оголошення переможцем конкурсу ФОП ОСОБА_1 та укладення з ним договору про перевезення пасажирів, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніїх інстанцій, що такі дії належать до дискреційних повноважень відповідачів та обмежуються законодавчо встановленими вимогами щодо їх вчинення з урахуванням процедури, визначеної Порядком №1081.

Дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Згідно з положеннями Закону України Про автомобільний транспорт та Порядку № 1081, прийняття рішення про визначення переможця конкурсу, яке оформляється протоколом та вводиться в дію наказом організатора, відноситься до виключної компетенції конкурсного комітету з визначення перевізників на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування Управління морегосподарського комплексу транспорту та зв`язку Одеської обласної державної адміністрації як колегіального органу.

Отже, оскільки адміністративний суд не може підміняти інший орган виконавчої влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість відмови у задоволені позовних вимог в такій частині.

Таким чином, виходячи з аналізу наведених законодавчих норм у поєднанні із встановленими обставинами, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість доводів касаційної скарги.

Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Комфорт Авто - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2016 року у справі №815/5485/14 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду